湖北省取消政府还贷二级公路收费政策后的衍生影响

这种衍生性影响，主要表现为取消政府还贷二级公路收费后公路事业发展面临“四大难题”：

(1)“路网规划如何做”的难题。政府还贷二级公路收费取消后，较多车辆从高速公路分流到普通公路，使得普通公路车流量激增，而现有的与高速公路平行的二级公路已不能满足车辆通行的要求，亟须将二级公路升级为一级公路，这就形成了如何合理规划路网的难题。

(2)“钱从哪里来”的难题。普通公路建设资金主要来自于国家财政拨款，而这部分拨款与公路建设需要投入的资金量差距较大，公路建设的资金还需要通过银行贷款来解决，而取得银行贷款需提供担保或有担保偿还的依据。成品油价格及税费改革前，养路费等六项交通规费属于政府性基金，而这些政府性基金是由交通部门自收自支的，且这些交通规费的资金来源量大集中、相对稳定及可用期长，可以为所需的大额银行贷款提供担保，吸引银行信贷资金或用其担保融资，为公路建设筹集大量资金。成品油价格及税费改革后，取消了养路费等六项交通规费的征收，在不提高现行成品油价格的前提下，提高现行成品油消费税单位税额而形成的燃油税收变为了税收，直接纳入国家财政，使改革之前的政府性基金预算收入变为改革后的一般公共财政预算收入，这样交通公路部门就失去了以公路交通规费及收费项目作为质押筹措资金的基础，直接影响我国公路建设资金的筹集，增加了公路建设融资的难度。

前文提及，取消政府还贷二级公路收费后，相当一部分车辆从高速公路转向普通公路，普通公路车流量因此明显增长，公路损坏速度加快，养护任务随之加重。经测算，政府还贷二级公路取消收费后，二级公路沥青混凝土路面寿命周期缩短到10年、二级公路水泥混凝土路面寿命周期缩短到16年，即实际使用寿命周期只有设计寿命周期的0.8倍左右。成品油价格及税费改革前，公路养路费、客货运附加费和银行贷款是养护资金的重要来源，地方财政预算中对公路设施的投资较少。成品油价格及税费改革后，普通公路依赖的融资平台随之消失。本课题组的实证研究表明，2009年政府还贷二级公路取消收费后，湖北省普通国省道基于全寿命周期成本计算的总需求为264亿元，同期普通国省道实际养护投入169亿元，养护资金缺口达95亿元。仅靠包括燃油税分配形成的财政性公路养护资金，远远满足不了普通公路养护资金的需求。不能贷款、不能收费，原有的普通公路赖以发展的融资模式被打破，而新的融资模式没有建立起来，湖北省普通公路养护面临前所未有的困难。

(3)“人往哪里去”的难题。燃油税从提出动议到实施走过了14年的艰难历程。燃油税改革之所以艰难，交通系统的人员安置问题是一个重要因素。此次改革需要安置分流的人员主要有两类：一类是养路费等六项收费的稽征人员；另一类是政府还贷二级公路收费站点的收费人员。我国自1984年实施“贷款修路、收费还贷”政策以来，已建立起一套健全的组织机构和一支宏大的收费人员队伍。燃油税政策实施后，包括公路养路费在内的六项收费和二级收费公路收费全面取消，公路养路费征稽部门全部撤销，于是成千上万的公路交通稽征人员就失去了部门依托。普通公路收费系统内的广大干部职工在平凡的岗位上用勤劳的汗水甚至自己的生命支撑国家公路交通事业的发展，可以说，如果没有普通公路收费工作人员的付出，就没有我国公路交通事业的巨大成就。这样一支有过历史功绩的队伍，无论事业贡献上，还是人道关怀上，都应该对他们进行妥善安置，对他们的未来负责。国家和湖北省出台的相关政策表明，对此次因撤除政府还贷二级公路收费站而需安置的人员实行“人人有去向”“不增加社会就业压力”“合理待遇不变”“三年安置期”的基本做法。(www.xing528.com)

据统计，湖北省各市州在实施撤除政府还贷二级公路收费站政策中应安置的收费站相关人员为6624人，到2016年11月底，已通过单位渠道安置的人员总数为6549人，安置率达98.9%；撤站当年投入的各种人员安置费用达2.15亿元，2009年后又陆续投入15.6亿元，总计人均26.8万元，人年均33495元，人月均2791元。原二级公路收费站相关人员转岗至路政及治超岗位的比例最大，接近于总人数的一半。由湖北省公路管理局2012年的工作报告可知，治超工作“人员编制不足，超编情况严重”，“全省超编806人”。以上情况表明，湖北省人员安置工作涉及人数多、资金投入大，总体上保障了相关人员的基本权益，同时表现出了人员安置费用缺口大、编制难落实的问题。

由于此次改革涉及的部门和人员多在公路交通系统，编内与编外人员倒挂现象严重，靠收费养人的比重较大，实际上要分流的人员数量庞大，而这些部门是心有余而力不足，地方财政对安置经费和人员薪酬的投入更是明显不足，湖北省内总体燃油税及当地财政分担人员经费的比例仅为31.24%，导致相关业务工作难以开展，甚至出现人员经费挤占生产经费的问题。

(4)“债由谁来担”的难题。2009年1月1日国家开始实施成品油税费改革后，公路养建资金发生了两大改变：一是资金性质的改变，原公路专用规费变成了一般公共财政资金；二是资金来源减少，原用于收费道路养护及偿还建设贷款的通行费取消。这两大改变带来的直接后果是公路管理部门失去了贷款担保的资金基础，养建资金短缺问题更加突出，同时二级公路养建债务失去了还贷来源。

统计数据显示，截至2016年11月底，湖北省累计普通公路债务已被偿还54%。在债务余额方面，仍有91.6亿元债务需要偿还，是“十二五”普通公路固定资产投资总额(554.4亿元)的16.5%，数额巨大。从偿债主体来说，中央和省级分担了55.97%，市县承担了44.03%，这样的偿债资金比例与现行体制下中央、省及市县事权的配置不相协调。数据表明，收费站撤除后相应的配套措施没能跟上，地方政府没有建立相应的还贷机制，普通公路建设形成的债务没有好的解决方案，本就短缺的普通公路养建资金被银行强制用来还本付息，同时存在银行贷款逾期、大量拖欠贷款利息的情况，普通公路养建融资更为艰难，不利于普通公路事业的健康持续发展。