应急处置与动员的全面转型策略

因应当前风险社会、网络时代和全球境遇的宏观背景，中国式应急动员亟须进行自我调整和全面转型，才能破解种种困境、达到最佳效果。在重大应急处置过程中，社会动员要在思路、模式和机制等三个方面实现时代转型。

1.思路转型：由“应急处理动员”向“应急管理动员”转型

转型时期的中国在应急处置时的主要痹症可以概括为“三重”“三轻”，即重事件应对而轻状态调控，重事实澄清而轻价值重建，重事由辩解而轻规则再造。^[17]从时间序列分析，危机过程可以划分为危机前、危机中和危机后三个不同阶段。对应三个阶段，完整的应急动员过程理应涵盖预备应对、处理解决和善后重建这三个方面。当前，很多党政部门在应急处置中的主要问题是：“重危机解决，轻危机预防；重危机处理，轻危机善后”。其实质是缺乏系统视角和长远眼光，在动员思路上没有将应急处理上升到应急管理的高度看待。因此，应急动员工作亟须转变思路，加强危机发生之前和处理之后的应对动员，重视危机预警机制和善后重建机制的创建，填补应急动员的管理真空，实现由“应急处理动员”向“应急管理动员”的思路转型。

现有社会动员在“应急中”的处理非常有效，但真正的有效却必须要善始善终。动员者亟须更新的思路是，危机事件本身的处理结束绝不意味着应急动员过程的终结。举例说明，自然危机如汶川地震，抗震救灾结束后，大规模的物质重建和心理修复仍然任重而道远；公共卫生危机如“非典”，“抗非”斗争虽然早已结束，但留给人们的社会思考和深刻教训至今仍具警示意义；社会安全危机如法轮功事件，事件虽经平息，但切实关注公众的思想呼声、解决广大民众的社会利益问题成为党和政府的紧迫任务。由此可见，当危机事态被控制、事件本身被解决，应急动员还需进入下一个新的阶段——危机的善后处理，即危机结束后的重建阶段。一次真正有效的应急动员不能有始无终，必须涵盖应急善后阶段的动员和管理。具体而言，应急善后动员主要包括：通过资源动员重建社会的生产和生活秩序，通过精神动员完成相关人群的心理修复，通过惩戒动员对失职官员进行问责，通过智囊动员对危机影响进行综合评估，等等。

实现应急动员思路从“处理”到“管理”的转变是对危机逐渐形成科学化和系统化认识的必然结果。假使继续在危机的内涵理解上坚持“事件说”，就会将危机仅仅看作是一种偶发的、非常态的、单一的外部事件，那么如何快速有效地处理这一次“意外事件”就必然成为应急动员的主要任务。然而，在高风险社会已经来临的当下中国，危机事件的爆发无论就其频率、规模、周期抑或后果上来讲都已经呈现出高度的复合性特征。在这种背景下，继续固守以处理为主的动员思路势必会造成疲于奔命的“救火队”情形。因此，必须重新认识并理解应急处置这一动员目标，将其真正看作是一种集“事件”“过程”与“状态”于一身的结合体，重塑应急处置与动员思路。应急管理型动员思路不仅重视应急事件的应对与处理过程，还强调应急状态的预防与预警、恢复与重建等过程；不仅强调决策机构在应急处置中的内部动员，还重视资讯系统、信息系统和执行系统的外部动员，重视部门之间的系统化合作^[18]；不仅通过高效的应急动员集中处理单一的危机事件，还将应急处置与动员行为常态化和持久化，并突出民间组织在应急管理阶段的功能优势及其与决策者的功能互补作用。

2.模式转型：由“国家完全主导”向“社会有序参与”转型

一般意义上讲，国家与社会之间关系模型大致有三种：“强国家—弱社会”“弱国家—强社会”和“强国家—强社会”。中华人民共和国成立以后的相当长一段时期内，中国社会是一种典型的“强国家—弱社会”体制。在这种体制中，“社会结构分化程度很低，国家垄断着绝大多数的稀缺资源和结构性的活动空间。”^[19]与这种“总体性社会”的宏观背景对应，社会动员沿袭了民主革命时期的“群众运动”模式，这种动员模式以国家公权力为支撑，其特点是党委有效领导、政府全面主导，包括“公域”和“私域”在内的社会一切领域都由公权力强力介入，所有社会资源和社会空间都处于国家的高度垄断之中。这种动员模式反映到应急处置中产生了双重效应：一方面，广大民众处于完全被动地位，应急处置的自主性、能动性和积极性欠缺，并且在大难临头时容易对国家产生高度依赖心理；另一方面，这种动员模式往往诉诸大规模的政治动员，在实践中仅仅着眼于短期应急而忽视长远效应，并且容易因动员过度而逾越法律制度的界限，最终侵害公众的合法权益。(www.xing528.com)

改革开放30多年至今，虽然“强国家—弱社会”的格局并没有得到很大改观，但是随着中国政治、经济和文化等领域的全面变化，社会对国家的依附性关系已经在相当大程度上出现了松动。尤其是以市场化为导向的经济体制改革，使得国家对社会资源和活动空间的控制在范围上逐渐缩小，在力度上逐渐减弱。这就使得一部分社会资源和活动空间从国家的全面垄断中游离和释放出来，成为“自由流动资源”并出现“自由活动空间”。在民主政治方面，中国在确立依法治国基本方略的基础上，提出了建立有限政府的目标。在这种社会转型背景下，假若继续固守传统的动员模式，那就不再能适应时代和社会的发展要求。自改革开放以来，大规模群众运动已经逐渐淡出历史舞台，新型社会动员模式也必须因循历史时代的发展变迁，由过往的“国家完全主导”模式适时转向现代的“社会有序参与”模式。当然，这种转型绝对不是要全盘否定国家在应急管理中的主导地位。由于一些重大危机直接威胁公众的生命和财产安全，个别事件甚至还事关社会安定团结大局，所以应急处置时需要有一个核心组织机构来领导社会动员。在当前社会转型期，中国政府仍然掌握着包括公权力、媒体、人才和信息在内的关键资源，并拥有以往应对突发性应急事件的丰富经验，因而其主导地位不能全然抛却。

因此，实现应急动员模式由“国家完全主导”到“社会有序参与”的转型，要改变的是“完全”而不是“主导”。具体而言就是要改变过去作为行政相对方的广大民众在应急处置时盲目依赖国家的惯性思维，在坚持党和政府主导地位的前提下，尊重和满足社会自发应急的诉求，充分调动各种民间组织和广大民众的自主参与性，提升应急动员的总体效益。在风险社会的时代境遇下，应急动员必须始终坚持在法律制度的轨道上运行。2007年8月，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。这部法律的公布实施，标志着中国突发性危机的应对工作被全面纳入法制化轨道，也标志着依法行政、依法动员进入更广阔的领域。着眼未来，应急处置与动员工作要在有法可依的基础之上有法必依，切实提高执行力；在发起应急动员的同时注意保护各种民间组织以及广大民众的合法权益，进行成本控制，追求应急管理的整体效应和长远利益，按照党的指导思想的要求，提高应急动员的可持续性。2016年11月，第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国网络安全法》，这是我国第一部全面规范网络安全管理方面的基础法律，其中第五章将监测预警与应急处置工作制度化、法制化，为建立网络安全风险评估和应急工作机制提供了法律保障。

3.机制转型：由“对社会动员”向“由社会动员”转型

面对危机的威胁，需要动员起全社会的资源和力量才能控制和战胜危机。因此，应急动员成为应对危机的基本环节和重要手段。然而，传统的应急动员基本上是一种“对社会动员”，即主要依靠中国共产党领导的政治系统来发动、组织与整合全社会的资源和力量来共同应对危机，这种自上而下的动员机制主要在应对“一致性危机”尤其是一些重大自然危机过程中发挥了十分积极的作用。而随着中国高风险社会的来临，“分歧性危机”的发生日渐增多，即使是“一致性危机”的发生频率也在不断提高，加之党的执政方略已由传统的政治动员转向依法治国，应急动员的机制也理应由“对社会动员”走向“由社会动员”^[20]，其实质是由自上而下的政治主导动员转向自下而上的社会自主动员，从而回归真正意义的社会动员。

应急管理亟须全面有效地调动和集中全社会的一切资源和力量，“对社会动员”机制在一定程度和范围内弥补了程序化行政机构的缺陷和官僚体系的不足，在特定条件下有利于政策的渗透力达到最大化，所以并不能完全否定和摈弃“对社会动员”的做法。然而，在当前风险社会、网络时代和全球境遇的宏观背景下，应急管理过于依靠“对社会动员”，也会带来诸多副作用，表现在：其一，成本高、代价大。过多地“对社会动员”容易破坏经济系统和社会系统发展的内在规律，打破正常的社会经济秩序。其二，可持续性差。“对社会动员”使用过频容易使广大民众在应对危机时被动应付，产生惰性思维和依赖心理，不利于应急动员的可持续性。其三，操作不当易引发非理性行为，甚至出现极端现象乃至群体性事件。例如“非典”时期的“罢官潮”、挖公路阻断疫情以及盲目排斥北京人等；再如2008年抗震救灾过程中网络对公众人物捐款数额的非理性指责以及一些地区出现的强制捐款现象。其四，大规模地“对社会动员”缺乏必要的合法性依据，极易造成公权力滥用。例如一些党政部门以应急处置的名义，征用公民财产时不能把握权力边界而带来新的矛盾和冲突，削弱了法制的权威，不利于国家的制度化建设和法治化进程。

因而，“对社会动员”不应当成为应急动员的唯一或者是主要机制。要实现由“对社会动员”向“由社会动员”的机制转型，其必要性和可能性表现在两方面：一方面是适应中国共产党从“革命党”转型为“执政党”、不断提高执政能力的必然要求。事实上，执政党执政绝非一个自我封闭的单向系统，而必须要以广大民众作为服务对象，从而内在地包含社会动员。所谓执政能力，是指党提出和运用正确的理论路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。^[21]公共管理需要依法进行，应急管理也不能例外。因此，法治、民主、科学将会成为未来应急动员的核心要义。要在扩大人民民主的的基础上，尊重、鼓励和支持广大民众的社会自主管理，引导公众提升其主动应对危机的自我组织能力。另一方面是当代中国民主政治、市场经济和公民社会发展完善的客观需要。民主政治方面，党的执政方式已由过去的动员模式走向依法治国，“什么工作都要搞群众运动，没有群众运动是不行的”^[22]这种“动员式执政”已经淡出历史舞台；有限政府、责任政府和边界政府成为民主政治不可阻挡的潮流，行政权力退出后留下的真空被社会的自主管理以及城乡居民自治所填补，社会的自我组织能力大为提升。市场经济方面，政市、政企间的相互分离释放出了大量社会空间和资源，并被各个市场主体所占据，为“由社会动员”奠定了物质基础。公民社会方面，伴随教育的普及以及全球化、信息化和网络化的推动，中国的社会自主力量不断孕育发展，“由社会动员”的要求和能力不断增强，各种民间组织、社会团体和志愿者力量日渐活跃。总之，面对应急情势，社会力量已不再满足于被动员者的角色，而是能够积极主动地参与应急处置与管理，自下而上的“由社会动员”将会成为未来的理想机制。