破除全能动员思维的路径依赖：如何实现？

一种治理思维一旦形成惯性，在决策反思缺失的情形下就极易形成路径依赖。当前应急处置与动员工作之所以会出现种种困境，与中国政府在后全能主义时代对全能动员所形成的路径依赖密切相关。执政者受到传统动员思维的影响，承担了过多不必要的应急管理任务，使应急动员内在动力不足且“难以为继”。要改革当前的社会动员工作，就必须要破除全能动员思维的路径依赖，力促政府由台前走向幕后，并寻找到国家与社会之间关系的最佳契合点。

1.从全能主义迈向后全能主义

社会主义建设初期形成的“全能型”动员机制究其实质而言是全能主义政治模式的历史产物。按照美国学者邹谠的观点，全能主义（totalism）与集权主义（totalitarianism）是两个不同的概念，前者指向国家与社会的关系，而后者则是一种政治体制。依据这种观点，世界上出现集权主义政治的国家很多，而产生全能主义政治的国家则不多。作为20世纪中国政治的一个明显特色，全能主义政治兴起于20世纪初中国的民族危亡时期。早在南京国民政府时期，全能主义就成为蒋介石政府创设国家的基本思路，这突出地表现在其对“以党治国”政治体制和“党治文化”意识形态的选择上。国民党势力在大陆的败退使得蒋氏全能主义国家模式最终未能建立。民主革命时期以中国共产党为主力的社会力量虽然对全能主义的国家体制进行了有力抵制，然而革命反对的是国民党全能主义国家对社会的分配方案，事实上并不反对全能主义本身。中华人民共和国成立以后全能主义在中国逐渐迎来高潮。这种高潮的直接后果就是国家与社会之间的关系陷入恶性循环：首先是国家失序引发社会失序，进而社会失序再反过来加剧了国家失序。全能主义政治高潮有三大模型：党国一体化、党政一体化以及政企一体化^[14]，国家与社会、政治与经济以及政府与企业之间由于流动性缺失基本上就是固化的铁板一块。因此，结合20世纪中国政治发展的实践，全能主义政治具有以下特征：党国的一体性和政治中心的一元性、政治权利的无限性和政治执行的高效性、政治动员的广泛性与政治参与的空泛性以及意识形态的工具性和国家对外的封闭性。^[15]

物极必反，全能主义发展到高潮的时候也是其走向瓦解和衰败的开始。1978年改革开放开启了国家与社会关系的重新调整进程。伴随国家权力依次从农村、企业、城市和社会领域的全面撤退，后全能主义政治的时代逐渐来临。然而，从全能主义向后全能主义的过渡绝对不可能一下子完成，而是一个循序渐进甚至是十足缓慢的长期过程。由于路径依赖和历史惯性的制约，在后全能主义的当今转型期，虽然过去那种大规模群众运动已经难觅踪迹，然而执政者的全能思维还或多或少地存在，甚至会在特定时期、一定区域内激烈抬头。事实上，国家开始逐步从社会和市场领域撤出，并不意味着社会已经拥有了完全自主的地位；虽然行政权力对于社会生活领域的极端控制有所降低，但是，“全面性依赖的弱化并不等于依赖关系的解体”，转型时期的中国社会结构带有一定的“混合结构性”色彩。^[16]因此，后全能主义时代的重要任务，就是要大力铲除那些顽固盘踞在一些当政者头脑中根深蒂固的全能动员思维，说服他们告别种种不合时宜的传统动员理念，绝不能“怀揣旧理想，步入新时代”。随着动员环境的巨大变迁以及动员主体多样化的趋势日渐明朗，广大民众已经不再满足于仅仅是“被动员”的参与角色，动员者与被动员者之间的界限由于相互之间的转换频度加强将会愈来愈模糊不清。后全能主义时代的动员主角将由执政党、国家系统逐渐转移到公众、社会系统。因时制宜、顺势而为，适度地将社会动员的发动权让位于民间社会和非政府组织才是改革应急处置与动员工作的根本之道。(www.xing528.com)

2.寻找国家与社会之间的平衡点

亟须澄清的一点是，破除全能动员思维绝不意味着大量削弱党政权威，从而动摇党和政府在应对突发性应急状态时的核心地位。应急情势迫切呼唤一个形象高大的决策者，广大民众在那种高度紧张情况下亦需要一个“指挥官”和心理依靠，因此政府应急动员的核心地位动摇不得。因为一旦动摇，即使是壮大了社会自主参与的力量，也在同时损害了中国式应急动员的独特优势，因此在整体效果上必然呈现一种零和博弈效应，无助于应急处置与动员工作的系统性改进。在破除全能主义动员思维的过程中，关键之处在于，如何做到既放权又提升自身的动员能力，既改进又能维系已有的动员优势，最终落实到如何更好地处理国家与社会之间的限度问题上。一般意义上讲，在常规状态下，西方国家一直以来所秉承的消极国家观更加有利于培育公民社会的发展。然而，积极国家观与消极国家观从来都是各有利弊。尤其是在应急状态下，以往的实践证明积极的国家观对于应急处置更加有效，比如西方国家在面临经济危机考验时，也不得不诉诸国家干预主义。因此，未来的出路绝不是在公民社会仍未获得良性发育的条件下盲目削弱执政党和国家的权威力量，尤其是在应急管理的过程中更是如此。如果说在常态下“小政府、大社会”是一种理想模式的话，那么在危机状态下就是要探索国家与社会之间的最佳契合点。在应急状态下，最终选择不应仅仅着眼于国家与社会之间的此消彼长，而应寻找一种“大国家、强社会”的出路。即在应急处置过程中，既能够维系现有体制“全国一盘棋”“集中力量办大事”以及“一方有难八方支援”的中国特色优势，又能够真正下大力气支持和鼓励民间组织乃至社会力量的发展培育，使民间力量和草根阶层在应急处置时发挥更为重要的作用。

过往辉煌和已有优势不应成为阻碍我们继续前进的“绊脚石”，正视与反思历史的教训与当下的困境才能找到未来的发展方向。破除全能动员的路径依赖，最重要的是向过去挥手告别；而告别过去，最重要的是抛却那些早已过时的理念。全面清理盘桓在执政者头脑中的旧有思维，就是要颠覆原有“国家—社会”之间相互对立的传统观念，以全新眼光和时代性思维谋划国家与社会之间的关系。即使“大国家、强社会”思路在表面上看来还有着一定的理想主义色彩，但它至少应当成为应急动员的一种目标方向。需要澄清的是：其一，这种“大国家”应建立在执政党权威基础上而并非建立在压制社会力量发展的基础上；其二，这种思路仅限定于应急境遇而不适用于常规状态，常规状态下的发展方向仍然应当朝向“小政府、大社会”的总体布局；其三，“大国家、强社会”的思路绝非一种固化的模式，而是要因应具体的实践情况和不同类型的危机，对国家与社会之间的关系进行相应的动态调整。