中美应急动员模式的异同

无论是从国家经济、政治、文化和军事实力方面，还是从国际地位以及世界影响力来看，中美之间都存在着一定的差距。加之两国在地区与全球视角方面的差别，决定了两国在应急动员的理念与实践层面都存在不少差异。然而，作为当今世界最大的发展中国家和最大的发达国家，中美应急动员在模式上的差别也日益呈现出一定程度的趋同现象，这一点在当前世界全球化和区域化不断发展的时代境遇下愈益明显。

1.应急动员的基本理念比较

从基本理念的视域出发，两国应急动员的异同主要表现在：在应对国内危机方面，两国对社会动员的认识都经过了一个观念转变过程；但中国目前比较强调“人的安全”理念，美国则更加注重国土安全思维。在应对国际危机方面，中美都强调维护国家主权，但在具体的主权观方面有所不同；中国奉行和平共处五项原则并恪守“和而不同”理念，美国则实施双重标准，主张所谓“美国例外论”。在应急动员的基本思路上，中美都从自身的国家利益出发；但中国倡导和平方式解决危机的立场，而美国则强调结果的多元解决手段。

从中国方面看，在国内应急处置上，最初的应急动员模式长时期局限于传统的政治手段和抽象的集体主义，而忽视了新时期新形势下的社会自主动员以及个体人的权利。一般意义上认为，两次地区性危机的发生对中国动员理念的转变起到了重要作用：一是亚洲金融风暴的冲击，二是“非典”事件的冲击。两次危机之后，“人的安全”理念越来越多地出现在应急动员的官方表述和主流话语体系之中。伴随“以人为本”成为中国政府的执政新思维，强调人的安全和个体利益被纳入到自然灾害、金融、卫生以及生态等各领域的危机应对过程中。在国际危机管理上，中国一直以来都是以国家主权平等和不干涉别国内政为核心的和平共处五项原则作为基本外交准则，以此为指导来处理传统安全和双边问题领域内的涉外危机。与此同时，中国在外交实践中尊重世界文明和文化的多样性，在“和而不同”的理念下积极促进不同文明之间的对话与交流，从而化解由于文化差异和文明冲突积累的危机因子。在应急动员的基本思路上，中国坚持和平解决国际争端的原则，主张在《联合国宪章》的框架之下以及其他公认的国际关系准则基础上开展合作。倡导的和平解决国际争端手段主要以双边或多边磋商为主，较为回避中立的第三方介入或诉诸司法及仲裁机制的方式。

从美国方面看，在国内应急处置上，原苏东集团的瓦解、冷战局面的结束一度使得美国人对“危机”的认识失去了焦点，全球格局变化的两重性造成了越战后国内形成的碎片化和多元化政治进一步深化。^[83]然而，“9·11”事件的发生使得美国人开始重新界定和审视其面临的危机挑战，以反恐为主要内容的“单边黩武”式应急动员不断增加。过分注重国土安全中的反恐因素也带来了消极影响，尤其是2005年“卡特里娜”飓风肆虐引发的严重后果使得这一动员理念遭到国会及公众的普遍质疑。在国际危机管理上，美国对国家主权采取了一种有条件的动员态度，也可以说是一种双重标准，即强调自己的国家主权神圣不可侵犯的同时，针对其他国家则主张限制主权。这种“美国例外论”具体地表现为新主权主义和新干预主义两种主张，前者拒绝将国际规则约束应用到美国本国，而后者则鼓吹“人权高于主权论”，以此为指导干涉别国内政和地区纠纷。在应急动员的总体思路上，美国采取选择性标准，以能够妥善解决危机的实用主义思维作为出发点，相机采用单边或多边途径。表现在实践中就是更为关注结果而非过程，因而往往维持多元化的组合手段，包括法律的和非法律的、和平的和非和平的综合途径来解决危机。

当然，中美作为国际体系中的新兴大国和最重要的既得利益大国，都在应急动员的基本理念方面不断地进行自我调整，以适应应急处置日益全球化的全新挑战以及国际安全形势的错综复杂变化。

2.应急动员的总体特征比较

由于中美在历史、国力、国情、战略、利益以及经验等方面的较大差异，两国的应急处置与动员从总体上表现出不同的特征。大体来看，中国对应急动员的研究和实施起步较晚但进步迅速，美国则起步较早且已经基本发展成熟；中国应对危机时注重政策宣传式的应急动员，美国则重视智库和政策研究机构的动员作用；中国对国际危机的动员具有强烈的道义性色彩，同时能够理性地处理外部危机与内部压力之间的关系，而美国的应急动员更加注重实用性，在国际应急管理方面的首要战略目标是维护其在全球的领袖地位。

从中国方面看，应急动员的总体特征表现为：其一，无论是学界还是政府，对应急动员的研究和实施起步都比较晚，但近年来国内外危机频发的现实境遇使得党和政府对这方面的关注日益增多。由此促使相关的研究和实践进步迅速，这突出地表现在自2003年“非典”事件以来，党和政府在短短几年时间内逐步建立起了一整套应急动员机制。其内容不仅包括机构设置、应急预案、危机演练以及法律法规等横向机制，也包括从纵向上细分为国家、省级、省级以下以及各专项等层级性的应急动员机制。其二，中国共产党思想政治工作的传统优势反映到应急处置的实践中，表现为政策宣传式的应急动员。从动员对象来看，中国的政策宣传在很大程度上针对国内民众，通过主流媒体的良性引导来实现应急动员目标。诸如在1999年“炸馆”、2001年“撞机”、2005年靖国神社事件以及2010年钓鱼岛事件等涉外应急事件的应对中，中国政府的政策宣传动员都一方面很好地回应了国内民众的爱国主义要求，另一方面又对民间的民族主义情绪进行了科学的引导，发挥了应急动员的良性作用。其三，在国际危机发生尤其是当中美之间出现危机的时候，中国在进行涉外动员时总是具有强烈的道义性色彩，表现为在应急处置初期往往通过官方声明强调道德与正义在自己一方，追求“不战而屈人之兵”的动员目标。同时党和政府能够较为理性地地处理外部危机与内部压力之间的关系，诸如中日、中美之间的涉外应急事件出现后，中国领导人的发言基调是“要求中国人民把义愤转移到发展国家的经济力量、国防力量和提高中国的民族凝聚力中去”^[84]；要求公众相信执政者会妥善处理应急事件，维系国家的主权和民族尊严。这些习惯性话语和外交辞令实际上植根于中国悠久的文化传统、大国心态和引以为豪的历史文明之中。

从美国方面看，应急动员的总体特征表现在：其一，由于多年的研究和经验积累，美国的应急动员已经比较成熟和有效。尤其是在“9·11”事件发生后，美国成立了国土安全部，全面负责反恐斗争、重大自然灾害以及人为紧急事件等涉及国土安全的公共危机。国土安全部与其他部门、机构合作制定的应急反应计划，为危机时刻美国政府有效地动员和整合人力、物力和财力，以及从中央到地方、从政府到个体协调一致的应对行动提供了有力保障。其二，美国的智库和政策研究机构在美国的应急动员中扮演着重要的角色，比较著名的有美国布鲁金斯学会、兰德公司、战略与国际问题研究中心、传统基金会、企业研究所、卡内基国际和平基金会、国防大学战略研究所和胡佛研究所等。这些智库和研究机构连同一些大学，与美国政界长期保持良好的沟通关系，成为政府进行动员决策的重要智囊。其三，在国际应急动员方面，美国的首要战略目标是维护其在全球的领导地位。为了达到这一总体目标，美国政府利用各种实用性的综合策略来应对涉外危机，诸如单边主义和多边合作相结合、施压与奖励相结合^[85]等都是美国常用的国际动员方式。为了强调己方应急管理行为的“合法性”，谈判是最常用的社会动员手法，但不可否认的是美国始终不放弃将武力作为最后的解决手段。

由于中美两国在意识形态领域内的长期对立，美国的大部分政治精英和中国政府领导人之间很早便已相互形成敌人意象。尤其是美国支持国民党发动对中国共产党的内战，强化了美国政府在中国人心目中的敌人意象；而中国在朝鲜战争中与美国的直接军事冲突，则进一步强化了中国政府在美国人眼里的敌人意象。虽然当前的中美关系已经不同于以前，但这种相互之间根深蒂固的敌人意象并没有完全消失。这就不仅影响到两国的正常国际关系交往，而且由于相互敌视心理塑造出两种风格迥异的应急动员模式。(www.xing528.com)

3.应急动员的管理机制比较

由于历史发展和国情现状等各方面的诸多不同，中美在应急动员的管理机制方面存在显著的差异。这种差异在一定意义上体现为中国应急立法建设的相对滞后以及运作机制方面与美国之间的悬殊差距。大体上看，在应急动员的法律依据方面，中国的立法起步较晚，目前的制度建设仍然在不断完善过程中，而美国的立法起步较早且制度体系已经基本健全；在决策进程和机制运作方面，中美都建立了最高首脑负责制（中国由最高领导人统揽全局，美国则以总统为核心），但中国的运作机制相比美国而言仍然十分不完善，以至于每次发生重大危机时中央最高领导人都要亲自动员，反观美国的应急动员机制则更加井然有序、权责分明。

从中国方面看，应急处置方面的立法建设起步较晚，国内法长期缺乏一部全面涵盖各种经济、社会、政治以及涉外等各类危机的法律。这使得政府的应急动员在相当长一段历史时期内缺乏必要的合法性依据。例如国际应急管理方面的立法，无论是全局性的《国家安全法》，还是具体性的《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国防空法》，都缺乏一个宏观性的预警、准备、反应和恢复的总体机制^[86]，这一立法缺陷直到2010年2月26日第十一届全国人大常委会第十三次会议通过《中华人民共和国国防动员法》才被填补。2006年1月才公布《国家突发公共事件总体应急预案》、2007年8月才通过《中华人民共和国突发事件应对法》的立法过程也都表明，中国的相关立法起步较晚且仍在不断的完善过程中。面对应急境遇的考验，国家进行应急动员的决策进程主要是由最高领导人统揽全局，领导人集体决策是应急动员中的一个重要特点：即中央通过听取各相关部门汇总的意见建议，综合考量国内外各种因素的影响以及社会稳定的大局利益，最后通过集体意志的形式来达成最终决策，是民主和集中的结合。虽然中国式应急动员能够在最大程度上发挥“集中力量办大事”“团结一心抗大灾”的独特优势，但这却无法掩盖决策进程和机制运作方面的固有缺陷。由于危机管理和应急动员方面的立法迟滞以及相关的体制机制不健全等弊病，在重大应急事件诸如“九八”洪水和汶川地震发生时，只有通过中央最高领导人的亲自动员才能弥补各部门协调与合作的相对不足。

从美国方面看，如前所述，有关应急管理方面的法律法规众多而且立法较早，这就为其成功的应急动员打下了良好的制度基础。以国际应急管理方面的立法为例，美国早在1947年即制定了《国家安全法》，初步形成了完整的、统一的应急动员体系，随后又在1976年和1996年分别通过《全国紧急状态法》《反恐怖主义法》（2001年10月25日美国国会又通过了《反恐怖主义法》修正案）。在组织机构方面，美国设有四级工作班子：国家安全委员会、首长委员会、副职委员会和政策协调委员会。从决策进程和机制运作方面来讲，美国总统在国会授权后拥有军事和经济上的决策权，总统既是应急处置机制的核心，又同时担负应急动员的主要职责；体制内的动员以NSC为危机决策中枢，负责总体的局势分析和部门协调；由国务院、国防部、司法部（包括其下属的FBI和移民局）等有关部委分工负责，如国防部等负责提供相关的技术支持和专门性行动、FBI牵头负责调查解决危机、FEMA负责救援等危机事后处理工作等；CIA等跨部委独立机构则主管情报搜集和具体协调；临时性危机决策特别小组发挥关键作用；国会负责全过程的监督。这样一种规范有序的管理机制从总体上保障了美国应急动员过程的制度化运作。从一定意义上讲，正是这种相对健全的制度安排使得最高领导人敢于在危机发生时“置身事外”。例如加州州长施瓦辛格在重大火灾发生后继续亚洲之行，美国总统布什在“9·11”事件后没有第一时间亲临现场，甚至在“卡特里娜”飓风发生期间还敢于继续度假。当然，这些行为在当时都曾引发广泛的公众质疑和舆论谴责，也在一定程度上暴露了美国体制得诸多弊病。但不可否认，这些“置身事外”的表现背后是美国对自身应急管理制度和应急动员机制的自信。

当然，随着国际体系和平转型进程中两国经贸、文化和人员交流的日渐频繁，中美之间有关应急动员方面的理念也日趋接近。尤其是两国之间进行的高层次、机制化的对话，无论对于预防、消除和应对危机还是相互借鉴开展应急动员的先进经验都起到了积极推动作用。

4.应急动员的影响因素比较

从影响因素的视域出发，中美两国进行应急动员面临一些共同的时代境遇，诸如全球化、信息化和网络化以及生态问题，等等。但同时两国也分别具有一些差异性的影响因素，表现在：一，中国内部的社会因素尤其是转型期特征对应急动员产生越来越大的影响，而美国的三权分立制度是联邦政府进行危机决策动员时需要考虑的一个重要因素；二，自身的综合国力和国际地位是影响中国应对国际危机、进行应急动员的关键因素，而美国作为唯一超级大国的国际地位和军事力量的持续性强大则是影响其国际应急动员的首要因素；三，悠久的历史文明对中国采取何种应急动员政策具有深刻的影响，而新保守主义思潮的兴起和受挫则成为美国政府进行应急动员的重要影响因素。

从中国方面看，国内发展当前正处于转型期。在总体上由传统社会向现代社会的转轨过程中，一个明显的特征是各种新阶层、新群体、新单位和新组织不断涌现并逐步发展壮大。他们的影响也必然反映到中国的应急决策中来，使得政府在进行应急动员时不得不考虑这些新兴团体的利益诉求。在应对国际危机的应急动员中，自身的综合国力和国际地位是影响中国政府决策的关键因素。这是因为“一国危机管理水平的高低是由该国国家管理的总体水平所决定的。而且，在一般情况下，一国的综合国力实际上又决定了该国的危机管理水平，换言之，一国的危机管理水平实际上就是该国综合国力的一个重要组成部分，一国危机管理决策机制的现代化实际上就是该国现代化的一个重要组成部分。”^[87]对美国等世界发达国家而言，中国只是一个发展中国家，无论是哪一类涉外危机，也不管谁是争端挑起国，中国一般都不会选择战争作为首要的应急动员方式。而对于其他中小国家，中国即使在实力上占据优势，但仍然注重和平共处五项原则，遵循的是“人不犯我，我不犯人”的动员准则。受几千年中华文明的影响，中国特别强调道德、正义等传统价值观，在“己所不欲，勿施于人”的信条下争取应急动员的道义合法性。例如在应对涉外应急事件时，这种道义与否既取决于中国对于危机性质的辨别，也要根据国际法的规定来进行判断。

从美国方面看，三权分立制度所形成的相互掣肘局面对美国的应急动员决策造成重大影响。在这一制度下，总统决定应急管理政策，但国会拥有应急动员权力。以国际危机的应对为例，总统决定外交干涉政策，而国会则掌控宣战权，出兵的决议往往要经过国会旷日持久的讨论和表决。因此，虽然美国拥有超强的军事实力，“但在实际处理国际危机时仍受到多方制约”^[88]。当然，作为当今世界唯一的超级大国，美国超强的综合国力有利于其在重大应急处置时有更多、更灵活的动员手段可以选择。上至战争动员，诸如1999年科索沃战争和2003年伊拉克战争；次至恐吓动员，诸如2008年伊朗核危机；下至妥协动员，诸如1993年朝核危机。新保守主义从20世纪80年代起成为美国的主导思潮之一，正是在这一思潮兴起的背景下，美国加强了军事力量并开始以强硬姿态来处理国际危机。受这种思潮影响，美国对所谓“邪恶轴心”国家和“无赖”国家采取“先发制人”的打击策略，并由此走上了单边黩武式的动员道路。然而随着美国在伊拉克战争问题上愈陷愈深，单边主义道路遭遇困境，也使得新保守主义的主张在美国向多边合作的回摆过程中逐渐削弱。由此可见，新保守主义思潮成为近年来影响美国应急动员决策的重要因素，并很有可能在今后相当长一段时期内继续发挥影响。

另外，中美两国的应急动员都在应急处置的具体实践中不断发展进步，其中分别有一个里程碑式的危机事件对两国的应急动员实践产生了深远的影响：对美国而言是2001年“9·11”事件，对中国而言则是2003年“非典”事件。以这两次公共应急事件为契机，两国都对自身的应急管理政策和应急动员理念进行了理性的反思与深刻的调整。由此产生的重大系统性变化，影响到今天并远至将来。