美国应急处置与动员体系概述

作为当今世界上唯一的超级大国，美国不仅在经济、军事和文化等领域全面领先于世界各国，而且具备一整套成熟完善的应急管理体系和行之有效的应急动员体系。这套体系构筑在良好的公共治理能力基础上，通过制度化的手段，将完备的应急动员计划、高效的应急动员机构、全面的应急动员网络以及有效的公众支持系统容纳其中，在一定程度上体现出美国独有的经验特点。

1.健全的应急管理制度

在应对和管理危机方面，美国较早地开始建立专门的法律系统。相关的制度建设随着历史的推移和各类应急事件的不断出现和增加而日益完善。到现在，已基本形成了一个统一健全、庞大复杂的法制体系。

美国在应急处置方面的立法最早开始于19世纪初期。1803年，美国制定了第一部灾难法规（Congressional of Homeland Act of 1803），它的制定为随后新汉普郡的一次严重火灾救援提供了法律依据。整个19世纪，美国共通过一百多件关于危机的法案，其内容主要涉及台风、地震、洪水和其它各类自然灾害。^[76]为改变19世纪处于分散状态的立法现状，美国国会从20世纪70年代开始对所有的应急立法进行统筹整合，于1974年和1976年分别制定和通过《斯塔福法案》（Stafford Act）和《全国紧急状态法》（National Emergencies Act）。可以说，这两部法案同《美国联邦法典》第四十四篇以及其它相关的专题立法共同构成了目前美国关于应急处置的主要法制框架。

作为目前美国最重要的灾难救助法案，《斯塔福法案》的全称是《罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案》（The Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），它为联邦政府在发生紧急危机后领导并向各个州和地方提供援助提供了法律依据。该法案制定以后历经修改，目前一共包括五章：第一章主要是公共危机的定义、确认和宣布，第二章主要是关于灾难预备和援助，第三章是重大灾难和紧急事务援助的管理，第四章是重大灾难援助计划，最后一章是包括救援捐赠等在内的其它事项规定。^[77]1976年颁布的《全国紧急状态法》，主要目的是为了更加规范和明确总统在全国紧急状态时的权力和义务。该法案赋予了总统宣布进入和结束全国紧急状态、颁布特别法规、加强财政支出以及协调统筹各方等多项重大职责。《美国联邦法典》第四十四篇是专门针对危机应对的立法，这一部分的标题为“突发事件管理与救援”（Code of Federal Regulations：Title 44-Emergency Management and Assistance），主要规定了美国专门应急处置的组织机构——联邦紧急事务管理局及其下设各个部门办公室、专门委员会的组成及其职权。除了上述制度以外，美国还制定了诸多针对具体危机的专题应急法律，诸如1968年制定的《国家洪灾保险法》、1977年颁布的《国家地震灾害减轻法》、1994年通过的针对传染病的《公共卫生服务法》（又称《美国检疫法》）、1996年通过的《防止大规模杀伤性武器1996法案》以及2001年“9·11”事件后制定和完善的《紧急补充拨款法》《航空运输安全法》和《国土安全法》，等等。

2.完备的应急动员计划

必要的制度建设和法律体系是进行应急动员的合法性依据。与此同时，“凡事预则立，不预则废”，从执政者的决策角度对相关事务形成计划性的设计也相当重要。对此，美国政府在上述应急立法的基础上制定了纲目并举的操作计划，这里面既有总体上的联邦应急计划（The Federal Response Plan，简称FRP），也有应对国内恐怖主义这类特殊危机的运作纲要（Inter-agency Domestic Terrorism Conceptof Operations Plan，简称CONPLAN）。^[78]

FRP由26个联邦政府部门和美国红十字会（ARC）于1992年共同签署和发布，由于这一计划制定的初衷是为了能够更有效地实施《斯塔福法案》，因此一般可以被认为是《斯塔福法案》的附属性文件。与《斯塔福法案》更多地停留在详细而具体的立法解释层面相比，FRP更加适合于操作。其启动程序是：当突发性应急事件发生时，地方政府及其所在州政府都无力应对，在总统宣布进入大型灾难和突发事件的状态下急需联邦政府全体进行资源支持，方可启动此计划。另外，该计划还对自身运作中哪些联邦资源可以调用、可以得到什么样的联邦政府支持、应急动员中的基本原则、机构设置乃至协同机制等各个层面的核心问题都有全面系统的规定。1999年4月，在对FRP进行的新的修订中（总共重新修订了11处）增加了针对恐怖主义的规定。

需要指出的是，FRP总体上指向一般意义上的应急事件且主要针对危机发生后的行动机制。对于一些特殊的人为危机诸如恐怖主义事件，其危机先兆的有效识别有赖于美国政府于2001年1月发布的应对国内恐怖主义的部门间合作纲要（CONPLAN）。针对恐怖主义的CONPLAN是为了贯彻执行时任美国总统克林顿先后签发的关于反恐怖政策的39号和62号总统令，为国内各联邦、州以及地方政府提供一个应对恐怖事件及其潜在威胁的全面指导，并为应急前后的综合管理和协同运作提供制度依据。2004年，美国国土安全部制定了全新的《国家应急计划》（The National Response Plan，简称NRP），该计划将原来的FRP同其它各项诸如针对国内恐怖主义计划（CONPLAN）、放射性危机事件应急计划（FRERP）等应急动员计划整合起来，并将签约的联邦政府机构和非政府组织由27个增加到32个、原12个应急行动领域增加到15个，使得新计划在动员民众支持和各类资源整合方面获得了更充分的合法性依据。

3.高效的应急动员机构

美国成熟的应急动员体系不仅仅表现在健全的应急管理制度和完备的应急动员计划，还在于其高效应急动员机构的合理设置，由此整合社会各方面力量资源以共同应对危机。大体来看，美国的应急动员核心机构可以分为最高决策咨询机构、信息情报搜集机构和危机事后管理机构三大类。

美国国家安全委员会（National Security Council，简称NSC）是应急动员的最高决策咨询和办事机构，这一机构是根据《国家安全法》（National Security Act）于1947年成立的。由于该机构设在总统执行办公室，总统本人即为委员会的主席，这就决定了其在应急动员中的最高决策咨询地位和处理国家安全事务中协调各政府机构的权威职能。联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，简称FBI）和中央情报局（Central Intelligence Agency，简称CIA）是美国应急动员的主要信息情报搜集机构。前者是在1935年成立的、隶属于美国司法部的调查机构，是美国最早建立的现代大型情报警务机构和联邦政府最大的国内反间谍机构；调查局下属56个地方办公室、近400个办事处以及21个国外联络所，拥有日臻完善的庞大信息系统——国家犯罪信息中心。后者是根据1947年《国家安全法》建立的、隶属于NSC的独立情报机构；作为美国最大的情报机构，CIA通过NSC直接向总统负责；情报局的正副局长由总统亲自任命、参议院批准，全面负责美国的情报工作，是总统关于国家安全的主要顾问。联邦紧急事务管理署（FEMA）是应急动员的主要事后管理机构，它是美国“联邦危机管理中的核心协调决策机构”。^[79]该机构成立于1979年，隶属于美国国土安全部，总部设在华盛顿特区，是一个直接向总统报告的专门负责危机应急的独立机构。其主要职责是：最大限度地减少紧急事件造成的人员伤害和事故破坏，领导和协调紧急事件的管理系统。其主要任务是：制定国家紧急事件处置预案，开展人员培训、处置演练、消防管理和信息技术服务，协调政府有关部门妥善处置各类紧急事件，给予州或地方政府在处置紧急事件时所需人员、技术和资源的支持。^[80](www.xing528.com)

作为目前美国国土安全部四个主要的分支机构之一（自2003年3月始），FEMA对由各种突发性应急事件引发的危机进行全方位动员和全过程管理，具体职责包括预警规划、培训管理、实战演习、信息发布、动员援助、减灾动员、规避风险、应对行动以及恢复重建，等等。一旦启用FEMA，往往即意味着整个国家的危机反应系统开始发挥作用。

4.全面的应急动员网络

在面临国家紧急状态或重大危机时，美国的应急管理体系之所以能够高效运转、多方协调，其关键之处在于国家拥有一个全面的应急动员网络。这一网络最大限度地将国内外的丰富资源、体制内外的广泛力量以及自上而下的政府部门有效整合起来，形成一个立体性的应急动员系统（见图4.2）。

这种包含有政府组织（包括中央联邦政府、州政府以及地方各级政府）、志愿者组织、私人机构、国际资源以及媒介通讯组织在内的全面应急动员网络在面对突发性危机威胁时能够发挥快速反应、整体协作的联防功能，最大限度地提升应急处置的实效性。以2001年“9·11”事件的应对过程为例，政府的反应几乎关涉所有的联邦政府部门，从整体的国情发布、FEMA紧急部署，到参议院通过紧急拨款、救援物资发放以及灾区的重建，再到美国全球军事基地、核电厂等机构的高度戒备，体制内的自我动员可以说是全方位的。志愿者组织的应急主要体现在美国红十字会开展和参与的一系列建立庇护所、开设咨询电话、提供救灾物资和紧急输送血源等救援活动。私人机构方面，由于事件造成的恶劣影响，美国政府紧急动员全国所有机场、重要旅游胜地临时关闭，并宣布美国股市无限期休市，美国联邦储备局向各大银行提供现金以防资金挤兑。与此同时，美国国务院承担起了国际援助联络处的工作，并在其他国家的合作下迅速确认恐怖分子，在打击恐怖主义方面争取世界各国、

“国际刑警组织”（International Criminal Police Organization，简称ICPO）等国际组织以及主要包括保险公司在内的世界各地企业的有力支持和共同行动。最后在媒介通讯方面，美国CNN频道对公众关闭，由联合信息中心掌握和控制有关此次危机的所有信息筛选；美国各大媒体尤其是网络媒体对恐怖袭击事件和救援情况进行实时跟踪报道，对救援行动的良性宣传与及时的信息发布起到了重要作用。

图4.2　美国应急动员网络图^[81]

由此可见，美国在应急处置的过程中形成了横向互动沟通、纵向垂直管理、指挥协调高效、组织机构完备、体制内资源与体制外资源充分整合、社会资源与信息资源充分共享的应急动员网络体系，基本上保证了危机发生事前预警及时、事中反应快速以及事后救援迅速。

5.有效的公众支持系统

应急动员不能全部依靠于政府的力量，而是需要更加广泛地发动来自民间的社会力量。这也是应急动员的真正价值所在。表面看来，美国的应急动员体系是建立在经济科技高度发达、社会保障和法律制度基本完善的基础之上，但其内在实际上扎根于成熟的公民社会土壤，因为在这片土壤上能够生发广泛的民间支持力量并实现协调有序的公众联动。在应急动员过程中，美国的公众支持系统主要是由来自社区的志愿者和大量的民间非营利性组织构成。这些民间力量在危机预防、社区治安、紧急救助以及心理支持等方面都发挥着重要作用。

有效的公众支持系统离不开美国政府的重视和引导。“9·11”事件后，联邦政府在全国范围内发起了“市民团队”（Citizen Corps）计划，以更好地组织和发动民间志愿力量，从而使非政府组织在各类危机的防范、应对和恢复中发挥更大的作用。该计划主要包括四大组织：邻里守望组织（Neighborhood Watch Program，简称NWP）、社区紧急应对团队（Community Emergency Response Teams，简称CERT）、协助警方的志愿者组织（Volunteers in Police Service，简称VIPS）以及医疗预备团队（Medical Reserve Corps，简称MRC）。NWP最初只是针对一些州发生的入室盗窃犯罪以及环境清洁卫生等问题而发起，在“9·11”事件后该组织得到了美国司法部的拨款资助，增加了协助预防恐怖袭击以及加强预防犯罪方面的训练。CERT是由FEMA发起成立的，主要任务是对全国范围内的社区居民进行危机培训以使其掌握应对紧急情况和进行紧急救援的基本技能，从而在面对危机时能够更加积极地保护自身和公共安全。VIPS是由司法部主管、各地方执法机构具体负责组织的志愿者团体，它从2002年春季开始在全国范围内推行，该计划的主要任务是提供协助性工作和危机信息服务。MRC则是2002年夏季开始由美国卫生与公共事业部负责实施的民间团队计划，其主要是以社区为基础，将受过医疗或公共卫生训练的退休职员组织起来，在应急事件发生时发挥紧急救援和协助救护的作用。^[82]

虽然这种公众支持系统究其实质而言是将民间资源和各种体制外力量充分动员起来，但是如前所述，这种应急动员仍然主要是通过政府部门的组织来实现的。这不仅在于上述四大组织分别由司法部、联邦紧急事务管理署以及卫生与公共事业部负责（司法部负责其中的两大组织），而且“市民团队”计划本身即是由美国白宫支持发起的。与此同时，上至联邦政府、下至各级地方政府，都担负着重要的协调管理和财政扶持职责。例如2003年，时任美国总统布什就曾向国会提出拨款2.3亿美元的要求，用以进一步扩充“市民团队”计划。由此可见，美国政府在应急动员的公众支持系统建设中仍然是起着主导作用的。