社会动员组织行为样本视角——不同状态个案厘析

一个完整意义上的比较框架不应仅仅是抽象的理论剖析，通过由点到面的具体个案厘析同样必不可少。本节从个案研究视域出发，分别选取常态和危机状态两种不同情势下的各一个案例（个案一对应常规状态，个案二对应危机状态），在综合比较的基础上展开厘析，为两种状态下社会动员的组织行为提供一个样本视角。

1.个案一：广州迎亚运中的社会动员^[60]

（1）案例概况。

为迎接2010年第16届亚运会的召开，提升城市生活环境，广州市自2009年以来便陆续投入巨资，开始亚运“造城”的社会动员。“穿衣戴帽”即是其中的重要一项。这一工程将城区旧建筑作为主要改造对象，包括免费为市民住宅旧楼外部整修装饰，外墙经重新粉刷一番后旧貌换新颜、楼顶坡屋增加隔热功能并进行美化，不少楼宇还顺势完成雨污分流工程，更新污水管道。据媒体报道，亚运主干道建筑整饰工程改造建筑外墙上百万平方米，涉及居民超过10万户。由于涉及范围广、持续时间长和动员力度强，该工程成为广州有史以来规模最大的建筑外立面改造工程。^[61]2010年9月30日是以“穿衣戴帽”工程为主的全市亚运工程和人居环境整治工程基本完工的时间节点，广州市政府在这一天通过开展“全城行动搞卫生、干干净净迎亚运”活动号召百万市民清洁家园，以此“带动全市人民迅速掀起迎亚运活动的高潮，在全社会形成全民皆知、全民动员、全民参与、全民行动的良好氛围，以整洁的城市容貌和文明形象迎接亚运会、亚残运会的到来”^[62]。

除“穿衣戴帽”工程以外，其他社会动员还包括迎亚运“扫黄打非”全国专项行动、城市管理“四大工程”、“亚运广州行”青年志愿者行动、机动车单双号限行以及各级政府部门、事业单位和大中小学相应组织的一系列迎亚运活动。

（2）社会动员的成效。

“穿衣戴帽”工程是以“迎亚运，促大变”为动员名义，以实现“天更蓝、水更清、路更畅、房更靓、城更美”的目标为动员依据的，其作为一项大力宣传的民心工程取得了一定成绩。主要表现在：其一，经过一年多的城市改造，广州人居环境综合整治和水环境质量得到一定改善，初步消除了河涌发黑发臭的现象，城市主要马路、临街路面房屋、城区绿化美化和绿道建设效果也初步显现，城市整体形象从样貌上得到明显提升。其二，在中国这样的体制下有着一条不成文的规律，即通过举办重大赛事能够完成城市质量的内在提升，之前就有北京举办奥运会的成功样本，而这条规律在广州筹备亚运会的社会动员中得以重现；与此同时，社会主义“集中力量办大事”的制度优势又多了一次成功典范。其三，进一步推动了广州公民社会的建设进程，客观上锤炼了广大市民的民主素养和人权理念；各级党政部门的社会动员也在经受考验的过程中有了改善的动力，这些都为更广泛的政治社会参与打下了良好基础。

另外，其他迎亚运的社会动员举措在短期内也带来了一定成效。“争做好市民、当好东道主”的宣传深入人心，在相当程度上重塑了城市共同体的内在精神；30万志愿者在“文明出行”全民行动日当天走上街头，与民警、交通协管员一起通畅“亚运交通”；新一轮“扫黄打非”专项行动则将广东及其周边地区以及北京作为重点开展地区，在一定时期内为亚运会的召开创造了一个健康的文化市场环境。

（3）社会动员的不足。

当然，“穿衣戴帽”工程在使得广州城市旧貌换新颜的同时，也引发了全城公众的一些质疑。市民关注和质疑的问题主要集中在：一是施工对市民的日常生活、工作学习和交通出行带来了极大不便，甚至有因为“穿衣戴帽”而给盗窃行为打开方便之门的新闻事件曝出；施工方从一开始也屡遭投诉，这项工程一度被形容为“扰民、伤民、害民”的工程。二是“穿衣戴帽”的资金来源和监督使用问题。据悉，广州为迎亚运投入的城市改造资金高达百亿元（另一说是73亿），这些资金由市政府投入，通过专用账户，按季度分批划拨给各区财政局，再由区财政局划拨给本区负责各项具体整治工程的区建设局和各街道办。然而，这些资金虽然主要通过融资得来，但大部分还是纳税人的钱，由于没有列入财政预算而绕过了人大的审批，由此引发包括人大代表在内的质疑。三是工程的工期完成时间一拖再拖，引发民众普遍不满。该工程原定于2010年6月前全部完工，但随后延迟至10月前；一些重要路段诸如中山一路、中山四路、江南大道南、花地大道北的竣工日期由原定2010年1月底延迟至5、6月份。由于广大市民的强烈不满情绪，广州市建委主任不得不公开出面致歉。^[63]四是“穿衣戴帽”工程还带来了一些始料不及的问题，造成一些不公平现象的同时还进一步对广州房价的过快上涨起到了推波助澜的作用。有报道称，广州“穿衣戴帽”工程极大提升了楼价，使一些物业获得了30%左右的价格增长。合富置业专家认为，“穿衣戴帽”对楼价的确有明显的提升作用，但是各地段增长幅度不一，具体而言，荔湾区的人民路和中山路周边以及越秀区的建设路和淘金路周边涨幅比较明显。^[64]此外，该工程的施工质量及其后续隐患的责任承担问题也引发一些人大代表和学者的忧心。值得深思的是，它作为一项民心工程却招致各方面的不满和批评。有媒体甚至陈列该工程的“三大问题”“五宗罪”，时任省委书记汪洋也坦诚工程给市民带来颇多不便，应向市民真诚道歉。

同时，其他方面的迎亚运活动在社会动员过程中也带来了一些不良影响。以“扫黄打非”专项行动为例，其动员行为充满了强烈的应时性色彩：从时段上看其行动时间是2010年9月27日至11月30日^[65]，完全是为了迎接和保障亚运会的召开，从而暴露了日常社会动员的虚脱和无力；从区域上看除北京以外，广东、广西、福建、湖南、江西等重点地区作为举办地及其周边地区也是仅仅为亚运会服务。

2.个案二：2008年南方雪灾中的应急动员

（1）案例概况。

2008年元月中旬开始，我国部分地区出现入冬以来最大幅度的降温和雨雪天气，其中河南、陕西、甘肃和青海等地的雨雪天气持续时间之久为数百年一遇，贵州、江苏和山东等地达到五十年一遇。与此同时，湖北、湖南、安徽、四川以及广东北部等南方地区出现了罕见的冰雪灾害天气。1月11日开始，湖北省先后经历两次大到暴雪过程，持续雨雪低温天气使得全省810万人受灾；1月12日开始，湖南省大部分地区出现了长达10余天的雨雪、低温天气，全省1359.5万人受灾；四川省有18个市（州）的87个县（市、区）不同程度受灾，受灾人口730万人；安徽全省16个市发生雪灾，受灾人口340多万人；贵州省最多时有18个县因雪灾而完全停电。福建、云南、重庆以及广东北部等很多地区也受灾严重。

这次雨雪冰冻灾害持续时间长、影响范围广、危害程度深，灾害造成的损失很大。据相关资料统计，截至2008年1月28日，雪灾共造成湖南、湖北、贵州和安徽等14省区接近7800万人受灾；农作物受灾面积为7270.8千公顷，倒塌房屋22.3万间，损坏房屋86.2万间。截至1月31日18时，因灾直接经济损失已达537.9亿元。截至4月22日，重新统计过的损失情况愈加严重，灾害共造成129人死亡，4人失踪，紧急转移安置的群众有166万人，倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；灾害给电力、交通运输设施带来极大破坏，因灾直接经济损失达到1516.5亿元。^[66]雪灾在给湖南、湖北、江西等南方地区带来巨大经济损失的同时，也给广大民众的正常生产生活带来了极大不便。尤其是雪灾正好发生于岁末年初之际，恰逢国内人员流动最为频繁的春运高峰时段，因此给大量出门在外的外来务工人员、学生以及其他异地工作者返乡过年造成出行困难。据统计，雪灾期间，全国至少有24个机场关闭，滞留各地机场、火车站和长途汽车站的旅客不计其数，仅广州一地就超过80万人。

（2）应急动员的成效。

面对具有突发性、紧迫性和高度威胁性的暴风雪灾害，中国式应急动员又一次发挥了巨大威力。主要表现在：一，在严峻的雪灾形势面前，各地区、各部门和各单位高度重视，通过行政系统进行深入的动员，使每一个社区、高校、乡镇、工地和企业迅速进入联合抗灾状态；有大量的社区单位、城市居民、农村群众和普通志愿者在辖区党委和政府的有效动员和组织下参加了清扫道路积雪的抗灾活动。二，在当地党政部门的耐心说服和有效动员下，全国滞留外地的成千上万名外来务工人员选择了在第二故乡度过春节。在上海，政府部门为不能回家的外来务工人员安排了食宿等生活保障，并要求企业、工地接纳照顾未能返乡的外来务工人员；在广州，无法返乡的外来务工人员人数达数百万之众，对此，广东省政府出台重要通知，要求当地企业无条件接收滞留的外来务工人员，有关部门还联合相关企业在春节前组织滞留的外来务工人员吃团年饭，并组织慰问演出团，使他们安心在异乡过年。^[67]三，对人民军队的有效动员在抗击此次雪灾过程中发挥了重大优势。灾情发生后，总部和有关大单位启动应急指挥机制，至少有南京、广州和成都军区以及海军、空军、二炮、国防科大和武警部队的官兵们参加了疏通京珠高速公路等抗击雪灾的斗争。截至2008年2月4日18时，全军和武警部队累计出动官兵56.8万人次，民兵预备役人员179.3万人次，机械车辆3.4万余台次，飞机50余架次，特种装备50余台，清理道路1.7万余公里，转移安置受灾群众438万人。^[68]四，社会各界积极、主动、自发地为抗击雪灾开展了多种形式的捐赠活动。根据民政部公布的数据，社会各界针对此次灾害的捐赠款物总额达22.75亿元人民币。

另外，通过抗击雪灾在很大程度上赢得了民心，提高了党和政府的公信力，一批地方上的精英官员博取了民众广泛好评的同时也改善了党的形象。诸如时任湖南省委书记张春贤，为解救南北大动脉的冰封和受灾民众的疾苦而日夜奔忙，他在湖南卫视举办的赈灾晚会上深深鞠躬的动作和夺眶而出的眼泪赢得一片喝彩，有网友在论坛上直呼“张春贤，我崇拜你！”

（3）应急动员的不足。(www.xing528.com)

2008年南方雪灾中的应急动员从总体来看是成功有效的。但不可否认，救灾动员过程中也出现一些相对不足。集中体现在：一是大雪将政府应急的薄弱之处暴露无遗。在国家应急预案两年前就已发布的背景下，针对此次灾害的全局性防御体系却并未完全启动。除气象预警外，其他部分的强力协调尚有待唤醒。^[69]二是暴露了铁路运输和供电企业等国有垄断行业的制约性隐忧。尤其是在竞争缺失和利益驱动下引发的公共基础设施不健全、公共服务质量不高等问题缺陷，成为灾害肆虐的重要原因，这实质上关涉中国经济体制得深层次结构问题。三是再次说明中国公民社会的发育还处在滥觞阶段。诸如总共22.75亿元的国内捐赠总额主要来自于精英阶层或者是以集体名义捐赠，而来自平民（包括公务员、军人、企事业单位职工和其他民众）的捐赠总额仅为4.21亿元，占捐赠总额的比例仅为18.5%，占国内捐赠额的27.3%。^[70]

另外，此次抗灾的大规模应急动员也引发了一些学者对救灾“政治动员”模式的关注与反思，认为国家角色的伦理性应在自然灾害中保持有限性，为此进行的应急动员需要法律化和常态化。^[71]

3.对两个案例的总体检视

通过对以上两个案例的解读（以下分别简称“亚运动员”和“雪灾动员”），可以看出常态和危机状态下的应急动员既具有共性特征，也存在一些个性特征。

（1）两种应急动员的共性特征。

事实上，在没有重大事件发生、重大活动出现的常规状态下，自上而下的应急动员已经极少被直接作为一种治理手段而运用，即使是在推进现代化过程中的动员行为（主要是激励国民经济和社会发展）也更多地是通过潜移默化的方式进行的。而危机事件在很大程度上同常态下发生的重大事件具有同质性，这就决定了为此进行的应急动员必然有共性的方面。

其一，两者都具有一定的应时性和周期性特征。这集中体现在无论是亚运动员还是雪灾动员都是围绕着特定议题展开的，动员议题（分别为亚运会和南方雪灾）的落幕往往意味着为此进行的应急动员趋向于终结。当然，“穿衣戴帽”工程的亚运动员主要发生在动员议题开展之前，作为一种筹备活动而出现；而雪灾动员则主要发生在动员议题出现之后，作为一种应对行为而存在。

其二，两者在都取得了一定成效的同时，也都带来了一些消极影响。亚运动员和雪灾动员都具有明显的中国特色，这种中国式应急动员在应付某一特定的状况时能够发挥“集中力量办大事”的体制优势。然而，这种行为带来的消极影响也是显而易见的。因为应时性同时也就意味着应急性，周期性则意味着缺乏可持续性，应急动员的高度集中化和大规模运用很容易损害常态化、法律化和制度化原则，同时也容易对公民社会的良性发育造成阻滞。

其三，两者的背后都是一种积极的“国家目的观”和集体主义的思维模式。这种模式起源于革命战争时期的动员组织体制，即使在改革开放以来的社会转型期仍然没有消失。特有的动员组织体制是以执政党的强势领导为政治支撑，以对国家机构和重要物资的全面掌控为物质基础，以民族精神和集体主义理念为价值导向，对外具备反击侵略和维护国家主权的快速实施能力，对内具备应付重大事件和突发性危机的政治动员能力。

（2）两种应急动员的个性特征。

由于常规状态和危机状态的固有差异性，决定了两种应急动员有其各自的个性特征。

其一，两者的持续周期不同，常态下的动员更具有持久性。如前所述，亚运动员主要是一种正式议题展开之前的筹备动员，而雪灾动员则是在灾害发生以后的应急动员。这决定了亚运动员在持续周期上远远长于雪灾动员。事实上，亚运会的筹备动员自广州获得申办权那一刻便已经开始了。即使是“穿衣戴帽”工程，也至少比亚运会的开幕提早一年。反观南方雪灾的应急动员，虽然灾后的重建工作也是一个漫长的过程，但是上升到国家层面的大规模动员主要是在灾害持续的周期内。由于大规模的降雪主要集中在2008年1月10日至28日这段时间，这就决定了这次动员带有更强的应急性特征。

其二，两者所动用的国家资源在层级上有所不同，雪灾动员的资源层级更高。这一点集中体现在对人民军队的动员上。虽然亚运动员也有动员武装力量，但是无论是交警加强安全检查还是武警承担安保任务，在资源层级上都要逊色于南方雪灾。因为雪灾动员中不仅有公安系统的警力参与，还直接动用了军队力量。来自公安部的资料显示，在抗击南方雪灾的过程中，全国受灾地区公安机关民警实行全警动员，仅交通警察在短短数十天的时间内就出动警力99.2万人次。^[72]与此同时，《解放军报》的报道显示，全军和武警部队有180名军职以上领导干部和2200多名师、团职领导干部指挥和奋战在第一线；苏、浙、皖、赣4省驻军官兵共有1万多名党员干部和300多个党员干部突击队投入抗灾斗争。^[73]另外，在动员的地理规模以及对经济系统的资源动员方面，两者也不可同日而语。

其三，两者在获取公众的认同性方面具有很大的差异性，雪灾动员的合法性程度更高。这一点实际上在前面的个案厘析中已经有所体现。总体来看，以“穿衣戴帽”工程为代表的亚运动员自始至终充满争议性，整个过程中更多地交织着集体目标同个体权利之间的矛盾冲突，以至于广州政府不得不在随后通过“亚运大礼包”等十项惠民项目来回馈和补偿广大市民。^[74]而雪灾动员由于其显著的公共危机特征，事关政治社会稳定的大局利益，因此从一开始即被设定为政治事件，是被作为一次政治任务而进行动员的。同时，党和政府以国家的名义进行大规模的临时社会救助，向灾区运送并发放大量物资的同时，紧急动员各级党政部门和社会力量解决困难，由此体现出的出色政治动员和资源调配能力，能够在更大程度上赢得民心。

（3）个案比较的局限性及其评析。

与常规状态下的社会动员相比，中国政府在危机状态下的应急动员究其实质而言是一种非程序化决策。作为一种非常态的治理手段，社会动员极易破坏适度性原则，重现过去的很多做法。在革命战争年代，大规模开展政治动员、动辄诉诸群众运动的做法虽然发挥过一定程度的积极作用，然而在过去制度规范缺失的情况下也极易出现动员过度的情形，这最终会影响到社会动员的可持续性。社会转型期以来，在常态下的社会动员能够通过渐进的制度建设加以规范，有利于坚守动员的适度性原则。然而，在面临重大危机考验时，由于强大的历史惯性和面临的威胁性情势，社会动员的规范性难以进行约束。因此，必须在应急动员实践中解决这样一个两难问题：如何在充分发挥社会潜能的同时不过度损耗社会可持续发展的资源，诉诸大规模群众运动应对危机的同时又能维系社会的安定有序。事实上，无论是以广州迎亚运为代表的常规动员，还是以抗击南方雪灾为代表的应急动员，都面临着如何破解这一“两难”问题的现实困境。

中国政府如何在进行社会动员时保持动态的适度性原则？客观而言，前述比较固然能够揭示社会动员在不同状态下的一些不同特征，但这样的比较也具有十分明显的局限性。一方面，即使个案厘析试图达到由点到面、管窥全局的目的，但个案终究是个案，其相互之间的比较是否就具有普适性仍是一个需要追问的课题。比如，与亚运动员具有相关性的案例至少还包括2008年北京奥运会、2009年新中国成立六十周年庆典以及2010年上海世博会，同时一些集中整治行动诸如“严打”、卫生突击检查、高校评估考核等社会动员也是在常规状态下展开的。那么，在所有的案例中亚运动员到底有多大程度的代表性，这本身就是一个很难说清楚的问题。另一方面，危机状态下的个案选择由于受危机类别的不同所制约而更加复杂，自然危机、灾难事故、公共卫生危机以及社会安全危机的应急动员相互之间就具有极大的差异性。举例说明，雪灾动员中虽然动用了军队力量，但这只是代表在面对特定的重大自然危机时党和国家才会使用军队，而不能说明在所有的危机应对中都会动员军队。一般情形下，应对公共卫生危机和重大事故灾难一般无需动员军队，而应对社会安全危机在军队动员方面也应谨慎，如果面对群体性事件时动辄使用武装力量，极有可能激化矛盾并加剧对抗，使得危机局势进一步恶化。另外，由于自然危机、公共卫生危机大多隶属于“一致性危机”，基于共同利益的高度一致使得应急动员往往具有更高的合法性。同样，由于很多灾难事故和社会安全危机隶属于“分歧性危机”，基于各自利益的高度分化使得应急动员不仅缺少正当性依据，甚至相比常态下的社会动员其公众认同性更加匮乏。

总体而言，上述比较具有一定的价值，但这种价值的意义是在一定的框架和范畴之内的。事实上，两种状态下的社会动员行为关涉两个方面的根本性问题：一是国家的体制转型，即需要由“动员体制”向“法治体制”过渡，将目前这种应急式的政治体制转变为常态化的法律体制。需要指出的是，这种转变不应以损害国家的积极性担当为代价，因为这样最终会导向传统自由主义所设定的“消极”国家角色。因此，如何重新认识和勘定国家的伦理性，均衡搭配国家积极角色和消极角色之间的合理比例，在维系“集中力量办大事”体制优势的同时亦能为法律化和常态化预留广阔空间，这些才是进行体制转型所要考量的核心问题所在。二是确定性与自由之间的冲突协调，无论是常规状态还是危机状态，国家的社会动员往往都是以共同体的名义开展的，动员议题的设置大都是一种集体主义取向而在事实上贬抑了个体的权利和自由。因此，如何在保全共同体、获得确定性的同时又不至于失去自由，这不仅是关乎未来社会动员能否更进一步的根本问题，而且本来就是现代政治思想诸如社群主义和自由主义之间的永恒争论所在。对于这个问题的出路，恰如鲍曼所言：“确定性与自由之间的争执，因而还有共同体与个体之间的争执，永远也不可能解决，并因而可能会在将来漫长的时间里长期存在；没有找到正确的解决办法，以及因这一已经尝试的解决办法所带来的挫折，并不会促使我们放弃探索——只会促使我们继续努力。作为人，我们既不能实现希望，也不能不再希望”^[75]。