组织行为的适度性问题在不同状态下具有差异性

这里的组织行为，主要是指中国各级政府作为动员主体进行的具体动员行为，在大多数情况下它指的是行政组织是否能在一定制度框架内运行的应急动员行为。作为一种带有导向性质的社会发展过程，社会动员本身具有一个适度性的问题。然而，这种适度性问题在不同状态下的组织行为中其具体程度是有差异性的。实践表明，常规状态下应急动员的适度性特点体现得较为明显，改革开放以来政府基于稳定的考量很少在经济社会发展中使用过度动员的组织行为，但在危机状态下，由于特殊情势使得这种适度性原则遭到一定程度的破坏，应急动员容易逾越常规的制度边界而在一定时期内高位运行。

1.社会动员的适度性问题及其衡量标准

社会动员存在一个适度性问题，这是从其普遍意义上来讲的。无论是处在一种什么样的环境状态下，适度的社会动员对充分调动广大民众参与各项事业的积极性、主动性与创造性都是一种非常有效的治理手段。但从理论上来讲，绝对适度的社会动员并不存在，作为一种非制度化路径的动员过程总会出现一定的偏差。这在实践层面表现为动员不足和动员过度两种情形，出现这两种情形在事实上都破坏了社会动员的适度性原则，并带来完全不同的负面影响。一般意义上讲，动员不足往往由于组织行为太过保守从而导致错失发展机遇，在应对危机时表现为失去解决问题的最佳时机，最终导致发展失败抑或危机应对陷入困境。反观动员过度，则容易由于组织行为太过冒进而影响和破坏经济社会发展的持续性和稳定性，与此同时还会导致过度占用社会资源和行政力量及过度损耗大众的参与热情和精力的现象的发生，不利于社会动员的健康、稳定和可持续性运行。

鉴于社会动员对经济社会发展的正反两方面不同影响，在实践中就有必要综合考察社会动员“度”的衡量标准问题，以便更好地把握社会动员的适度性原则，使得现代化路径能够总体上维系在一个可控的运作模式下。在常规状态下考量社会动员的“度”，主要是将其置身于国民经济和社会发展的境遇之下。考虑到制约要素的复杂性，已有的研究将这种衡量标准的分析更多地通过指标化和模式化这两种方式来进行考察。

指标化的衡量方式最有代表性的是多伊奇7项标准。即通过接触现代性事务的人口比例（m1）、受大众传媒影响的人口比例（m2）、居住地变化人口比例（m3）、城市化人口比例（m4）、非农业的就业人口比例（m5）、社会识字率（m6）以及人均收入情况的变化（m7）等7项指标来测算社会动员的程度。具体来说，m1、m2、m3与m6这4个指标代表着社会发展所带来的压力，它们的增长会对行政组织提出新的更高的动员要求；而m4、m5与m7这3个指标则代表着这个社会缓解上述压力的能力，它们的增长又会提高行政组织响应这些要求的能力。^[51]所以，在社会实践中如何最大限度地平衡这两组变量就成为社会动员能否保持适度性的关键所在。由于广义的社会动员指向一种现代化过程，所以国内外一些涉及政治学、经济学和社会学等领域的学者所制定的一些现代化的标准，诸如英格尔斯的十项现代化标准、赵振全的小康社会指标评价体系以及陈友华的第二次现代化指标体系等，也可以从不同的方面为作为后发性国家的中国如何更好地把握与调控社会动员提供有价值的借鉴和参考。

模式化的衡量方式主要是艾森斯塔德模式。这一模式着眼于有效界定社会动员的阶段，根据动员范围的不同将现代化具体分为两个发展阶段：“动员有限”阶段和“动员扩大”阶段。前一阶段有些类似于中国的改革开放初期，其社会发展的特征表现在：存在各种规模较小的新型组织，有一些较为专门的目标取向组织但作用有限；虽然起资源配置作用的市场正在发展，但公共的分配机制仍然在社会中占有优势。后一阶段则类似于中国的改革深化阶段尤其是当前的社会转型期，其社会发展的状态是：随着各种大规模、专门化的群体和组织的兴起，社会参与不断增加并进而逐渐扩展到更为广泛的社会群体与阶层中，这一进程同时伴随着城市化、市场化以及信息化的发展、壮大和普及。^[52]在这两个阶段中，行政组织均需处理好政治参与、新的文化冲突以及由社会转型和体制转轨所带来的种种社会问题，并相应形成两种不同的动员模式：渐进型社会动员模式和快速型社会动员模式。前者虽然能够在社会动员的适度性问题上带来更多的稳定性，但同时也容易导致政治冷漠和地方精英分裂。而对于后者，如何建构一个颇具权威的中央执政集团来维系国家的共同体力量，则是保障社会动员快速持久并进而解决适度性问题的关键所在。

2.常规状态下动员适度的依据及其表现

如前所述，在社会转型期，常规状态下的社会动员主要用以描述国民经济和社会发展的现代化进程。在这个进程中，经济社会发展过于超前抑或太过滞后都违反了动员的适度性原则。因此，若要证明目前的社会动员是适度的，就要从理论上说明在常规状态下动员过度和动员不足很难有发生的条件，经济社会发展从总体上能够保持一种稳定而又持续性的发展态势。在社会转型期，之所以说中国政府所进行的社会动员基本上是适度的，其依据主要在于：其一，作为一个崇尚动员、动员传统丰厚的执政党，中国共产党的固有优势之一就是社会动员。因此，动员不足从“历史—现实”角度来看缺少必要的生成条件。改革开放以前由于“左”倾错误导致国家失去发展良机的问题，并不能说明当时的社会动员不够充分，而究其根本是由于党的社会动员方向出现了错误。其二，主要基于两点原因，使得当前的社会动员很难出现动员过度的情形：一方面，在转型期“法理型”动员机制下，制度化趋势日益明显。随着依法治国基本方略在国家的全面确立和逐渐巩固，过去频现的过度动员现象已经不断丧失社会基础。另一方面，过往盲目追求增长速度和冒进主义的赶超战略留下了深刻的教训，尤其是“大跃进”、人民公社化运动等社会动员极端过度的做法，其危害性已经基本上被总结汲取，邓小平分析指出：“搞革命的人最容易犯急性病。我们的用心是好的，想早一点进入共产主义。这往往使我们不能冷静地分析主客观方面的情况，从而违反客观世界发展的规律。中国过去就是犯了性急的错误。”^[53]其三，中国当前发展过程中所呈现出来的一些均衡性特征在很大程度上证明了社会动员的总体适度性，诸如后发性特征与高速度增长、赶超型发展与阶段性特征、继续强调“发展是硬道理”的同时建设社会主义和谐社会、突出“以经济建设为中心”与关注国家的科学发展，等等。(www.xing528.com)

社会动员的适度性原则在当前国家的各个领域都有所表现。种种迹象表明，“改革”作为过去30多年以来中国最流行的政治词汇，在未来相当长一段时期内仍将作为破解党和国家发展道路上出现的种种问题和矛盾的最根本路径。然而，这种改革并非通过激进式的“一蹴而就”实现的。在政治体制改革上，国家强调“积极稳妥”四个字，诸如党代表常任制、扩大差额选举等关乎民主政治之根基的改革大都是通过自下而上、先行试点、逐步推开的方式进行；但这并不意味着政治改革的社会动员就不够充足，党和国家领导人就在多个重要场合（诸如深圳特区成立三十周年纪念大会、党的十七届五中全会等）频频表态强调政治体制改革的极端重要性。在经济发展方面，动员的适度性主要表现在国家调节经济发展速度的稳定性上。1991年以来，中国的GDP增速总体上保持平稳快速增长态势，绝大多数年份接近10%的年增长率（见表4.5），最低增速为7.6%（1999年），最高为14.2%（1992年）。尤其是在先后经历过亚洲金融风暴、全球金融危机的时代背景下尚能保持相对稳定增长，更能体现这种经济发展的适度性。对于中国这样一个潜力巨大的世界新兴经济体，为了防止经济过热引发通货膨胀并进而影响民众生活和社会安定，政府适时通过利率、税收等市场手段进行宏观调控的做法，从一定意义上讲也是一种维系动员适度性的表现。在文化教育方面，由于中国的改革大体上因循一种“先经济、再政治、后文化”的循序渐进改革思路（这种“经济—政治—文化”的改革思路并不是绝对的，而是从总体上来讲的），文化教育的发展虽然自改革开放以来取得了重大成就，但相对来看也存在很多不足，诸如存在教育经费投入不高、文化产业发展滞后，高校行政主导体制、高考招生制度饱受社会争议等各方面问题，使得这方面的社会动员略显步履蹒跚。但是，综合考量转型期以来文化教育所取得种种成就，动员动力不足的问题就得到了相对平衡，因此，文化教育方面的社会动员从总体上看还是维系了适度性原则。

图4.1　1991—2009年中国GDP增长率（%）

当然，常规状态下社会动员的适度性只是一种相对而非绝对的情形。事实上，中国目前的发展主要存在着动员过度的危险，这也是发展过程中理应加以规避的主要问题。转型期诱发动员过度行为的因素主要有：工业化与城市化进程、经济增长速度过快、大众传媒扩展以及社会流动过于频繁等。例如多伊奇讲的m4指标（城市化人口比例），截至2009年，中国的城市化率已经达到46.6%，且以每年一个百分点左右的速度增长，在几年之内城市化率就将过半^[54]；再如m2指标（受大众传媒影响的人口比例），仅以网络为例，来自中国互联网络信息中心（CNNIC）的报告显示，截至2017年12月，中国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，其中手机网民占比97.5%，移动网络促进“万物互联”，互联网模式不断创新。^[55]这些日新月异的发展为经济社会注入动力的同时也给党的社会动员带来前所未有的压力，再加上中国社会的“二元结构”、户籍制度问题、外来务工人员问题等沉疴弊病，动员的适度性原则极易遭到破坏，种种体制性问题也将在未来相当长一段时期内极大地考验着中国政府的执政智慧和治理策略。

3.危机状态下动员过度的依据及其表现

常规状态下的社会动员总体适度表明，过往那种大规模、高频度和持久性的社会动员已经退出了历史舞台。然而，党和政府不再动辄使用动员方式，却并不意味着社会动员作为一种治理手段从此消失了。事实上，社会动员不仅没有就此消失，反而在应对一些重大突发性危机时重新焕发了生命力。这就不仅使得社会动员作为一种传统优势被延续了下来（当然，这同时也是一种路径依赖的结果），而且赋予了制度化路径以表面看来完全相悖的丰富内涵。这是因为社会动员终归还是属于一种非常规性的治理手段，这样一种实质上反制度化的组织行为，却要在日渐崇尚制度建设的社会转型期占有一席之地，至少在表面看来是与现代化的制度化趋势格格不入的。但是，这并不能表明两者无法真正糅合。社会动员既然置身于制度化的潮流之中，就必然会染上制度化的色彩，当前的“法理型”动员方向正是其发展的必然趋势。因应这样的逻辑，社会动员在社会转型期有了用武之地，尤其是在危机的应对过程中，作为一种应急机制的社会动员已经不再遵从常规状态下的适度性原则。与常态下的制度化秩序和程序化管理相比，应急式的社会动员看起来一定是过度的。因而从一定意义上讲，改革开放以前的高强度动员在面临重大危机考验时再度重现了。

因此，危机状态下的应急动员行为，由于适度性原则遭到破坏而极易倾向于过度动员。其依据在于，危机造成了一种紧急情势，由此破坏了社会动员的适度性规范。尤其是当面对凶险的重大自然危机和肆虐的公共卫生危机时，原本随着改革开放以来高度分化了的“国家—社会”“政府—企业”又奇异地重新聚合了起来，真正形成了一个团结紧凑的社会有机体。由于应急动员在生成和巩固共同体方面的特殊功效，它理所当然地承担起了黏合剂的作用。然而，这样的应急动员不可避免地具有其负面效应，突出地表现在以应急为名义的社会动员在实践操作中很容易破坏一般的法律规范，这在当前相关制度不健全、已有法律落实情况不理想的中国社会极易造成不良影响。举例说明，2010年9月28日，四川省政府法制办出台《四川省突发事件应对办法（送审稿草案）》，其中第四十七条赫然规定：“县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。”“征用时应当向被征用的单位或者个人出具应急处置征用手续并登记造册。被征用的单位或者个人拒不接受应急征用的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。”^[56]此草案一经公布，随即引发公众的广泛关注和强烈质疑：一是对“必要时”缺乏明确界定，舆论普遍认为这会导致公权力滥用和借机敛财等情况；二是对“突发事件”的类型没有明确说明，可能会为地方政府强制拆迁、处理群体性事件披上“合法”的“华丽”外衣；三是对财产征用后的返还和补偿语焉不详，没有明确由谁保障；四是有人认为《草案》涉嫌违反宪法和物权法的相关规定。这种“强制征收”究其实质而言是一种典型的动员过度行为。从中国当前的相关法律来看，这种在立法上支持过度动员的做法并非个案。事实上，《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第十二条[财产征用与补偿]款明确规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”^[57]。四川省政府法制办的相关负责人在回应中也是以国家层面的法律为当地立法进行了辩护。但是不可否认，与国家法律的不同在于，四川的这个草案中多了“强制”二字，这是引发社会普遍质疑的主要原因所在。

危机状态下的过度动员有很多表现，概括而言主要有两个方面：一方面是重大应急动员中的几种非常措施。除了前述“征用”措施之外，还有两种手段经常在应对危机时使用，即管制和统制。所谓征用，是指“为了应对战争、突发事件和紧急状态的需要，国家依法将公民和组织拥有或使用的各类民有、民用资源，收作公用的措施”；管制是“国家管理和控制政治、经济及社会等资源，保障国家应对战争、突发事件和紧急状态的需要，维护战时（急时）经济社会稳定的重要措施，是国防动员的有效手段”；统制则主要是指经济统制，是“战时（急时）国家为了保障战争和突发事件的经济需求和社会的稳定，对国民经济实行集中统一控制，是战时（急时）国民经济管理的重要手段和方式之一”。^[58]需要指出的是，这三种非常措施在应对重大自然危机时表现得尤为突出。诸如在汶川抗震救灾中，四川省公安厅、交通厅以及6个重灾区的公安、交管部门，紧急启动了交通管制应急预案，对城区干道和通往灾区的主要道路实行紧急交通管制，只允许成批次运送抢险救援人员、救灾物资、抢险救援工程机械和医疗救护车辆通过；而四川、甘肃两省物价局则分别发布《四川省物价局关于授权对地震灾区部分价格实施临时价格干预措施的紧急通知》和《甘肃省物价局关于加强地震灾区价格监管维护市场稳定的紧急通知》，授权各灾区市、州人民政府对食品、饮用水、救灾物资等实施限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等临时价格干预措施。^[59]另一方面是这种动员具有一定的强制性色彩甚至将应急动员上升到前所未有的高度。这一点在重大危机发生后的慈善捐助中体现得尤为明显。诸如汶川地震中出现了中国的“平民慈善”高潮，这在体现了中华民族“一方有难八方支援”传统美德的同时，也出现了一些非理性的社会现象。尤其是在动员捐款的过程中，有些党政部门给捐款下任务、定指标甚至强制性地“逼捐”，这不仅违背了自觉自愿的原则，也使得原本是好事善事的公民慈善变了味道；有些媒体将舆论矛头对准了明星、名人和富人等特殊群体上，以捐款多少论英雄，甚至将捐款数量同其个人道德挂钩，动辄横加指责；更有网友以没有捐款或捐款少作为评判标准公开呼吁国人抵制外商企业……这些现象不仅表明中国的公民社会建设还有很长的路要走，也在相当程度上体现出了危机状态下的过度动员问题。