中国灾害应急动员的效果比较与进展

受当时落后的社会经济条件限制，中华人民共和国成立初期的减灾能力较弱，由于自然灾害频繁，所以巨灾常有发生。这些灾害在对社会经济发展造成严重影响的同时，也带来了严重的人口伤亡和财产损失。随着改革开放以来社会经济的持续快速发展，国家的抗灾减灾能力不断增强。因灾死亡（含失踪）人口急剧减少、相对经济损失越来越小以及国内外舆论的一致认可无疑表明：中国政府领导的灾害动员在实效性方面日益提高。

1.因灾死亡（含失踪）人数急剧减少

在其它条件大致相同的情况下，灾害动员的实际效果往往与因灾造成的死亡人数呈反比关系。在灾害程度没有加深、受灾人口总数不变的条件下，因灾死亡人数越少，灾害动员就越有成效。以中华人民共和国成立前后的灾害为例，1931年长江流域发生水灾，当时武汉水位最高可达28.28米。由于国家衰败、社会动乱、国民党政府腐败无能，当水位仅为26.94米时，全市即溃口被淹；在洪水中受灾民众达5311万人，死亡人数达42万余人。而1954年的江淮大水其洪峰来势之猛、洪水水位之高、持续时间之长和受灾范围之广，都超过了1931年。但是灾区在党和政府的有效组织动员下，因灾死亡仅3万余人。处于中华人民共和国初期的1954年，相比1931年在社会经济发展程度上并没有特别明显的优势，然而受灾民众以及因灾死亡人数却都在灾情更为严重的情况下大幅减少，这很大程度上得益于党和政府切实有效的应急动员。

事实上，通过表4.1可以看出，无论是中华人民共和国成立后比较以前，还是改革开放后比较以前，因灾直接死亡人数和年均死亡人数这两项指标都大幅减少。这表明中国的减灾能力不断取得长足进步。尤其是20世纪70年代末以来的改革开放时期，虽然由于全国人口持续增长致使受灾人口不断增加，如统计对比表显示，该时期全国平均每年受灾人口3.3亿，大约为20世纪前期的1.5倍，为中华人民共和国成立后前20年的3.0倍，而该时期各种自然灾害共计造成124712人死亡，平均每年死亡5939人，约占同期全国总人口的0.0047‰，仅大约分别为前两个时期的1%和6%。进入21世纪以来，因灾死亡人数总体上进一步减少。通过表4.2可以看出，2001—2009年期间除2008年以外（这一年因发生汶川大地震死亡人数异常多），其他年份的平均死亡（含失踪）人数都在3200人以下，有7年的时间年均因灾死亡（含失踪）人数在2600人以下。这不仅反映出国家对自然灾害的承受能力和防治水平不断提升，也表明中国政府领导的灾害动员在实效性方面有了显著提高。具体仍以洪灾为例，改革开放以前的大型洪灾都造成数万人死亡，1954年江淮大水有3000万人受灾，造成3.3万余人死亡^[19]；1975年河南驻马店洪水有1100多万人受灾，超过2.6万人死难。^[20]而改革开放后，在灾害规模大致等同的前提下死亡人口比例却大幅下降，如1991年江淮大水有5400多万人受灾，因灾死亡5113人^[21]；1998年三江大水受灾人口达2.23亿，因灾死亡只有3004人。^[22]

表4.1　20世纪不同时代自然灾害破坏损失及对中国社会经济影响程度对比表^[23]

（续表）

注：直接经济损失按1990年价核算。

表4.2　21世纪以来中国因灾死亡（含失踪）人口统计表^[24]

注：“死亡人口”包含因灾失踪人数，单位：人。(www.xing528.com)

2.相对经济损失越来越小

灾害动员的实际效果与经济损失也呈反比关系。一定意义上讲，应急动员系统越有效，自然灾害所造成的财产性损失就会越小。但由于自然灾害造成的经济损失受具体历史时代条件、经济社会发展以及货币通货膨胀等因素影响而不能直接进行比较。因此，计算因灾造成的相对经济损失即财产性损失占一定历史时期GDP的比重，才是更为科学的评估方法。

通过表4.1可以看出，中华人民共和国成立后的前20年时间里，自然灾害对农作物、房屋等基础设施造成了严重的经济损失。具体来看，因灾倒塌房屋共计9620万间，平均每年约321万间；灾害共造成直接经济损失12429亿元（按1990年价核算，以下经济损失皆同），平均每年414亿元，大约相当于同期全国国内生产总值的8.8%，相当于同期全国财政收入的29.0%。而在改革开放以后的20年时间里，各种自然灾害共造成6540万间房屋倒塌，平均每年倒塌房屋327万间。虽然按1990年不变价折算的因灾直接经济损失共19908亿元，平均每年948亿元，约为1950—1979年的2.3倍，但是从相对经济损失比例来看，这一时期自然灾害直接经济损失大约相当于同期国内生产总值的5.1%，相当于同期国家财政收入的29.2%，分别为1950—1979年的58%和101%。^[25]由此可见，改革开放以来，随着社会财富和经济总量的迅速增加，虽然自然灾害对国家造成的绝对经济损失在不断增多（21世纪以来的破坏损失情况详见表4.3），但相对财产性损失却越来越小。更难能可贵的是，这一成就是在各种自然灾害频仍，甚至巨灾时有发生且对社会经济可持续发展的潜在威胁愈益严重的情况下取得的。这就有力地表明，伴随减灾能力的不断提高，中国的灾害应急动员取得了显著成效。

表4.3　2001—2009年中国自然灾害破坏损失情况对比表^[26]

3.国内外舆论的广泛认可

灾害动员的实际效果不仅与灾害造成的实际损失密切相关，而且可以通过国内外舆论的公开评价而得以客观呈现。对此，国内调查报告和西方媒体评论从另一方面印证了改革开放尤其是21世纪以来中国灾害动员实效性的不断提高。2008年7月28日，教育部公布了当年高校学生思想政治状况滚动调查的结果。调查表明，99.2%的高校学生对党和政府在四川汶川地震中的表现感到满意。^[27]与此同时，有感于中国政府抗震救灾行动的切实有力、对人民生命价值的空前重视以及灾情信息发布的开放透明，震后国际媒体对中国的态度全面“回暖”。美国《纽约时报》网站从5月13日起，以每天两三篇的频率和四川、北京、上海、香港记者联动的形式进行报道，内容涉及救援现场进展、中国政府媒体开放、志愿者和民间救援力量、解放军英勇表现、中国全国哀悼等各个方面，并特别公布出了在美国各地、欧洲等地为地震灾区捐款的方法。英国《经济学人》评论指出：“全世界关注的焦点全部被中国政府快速、有效、及时的救灾反应所吸引。两位中国领导人先后来到抗震的第一线慰问视察。包括西方媒介在内的媒体记者第一时间到达地震现场，中国慷慨并且诚恳地欢迎外国救援组织的帮助和接受外援，使得最近一段时间因西藏和奥运火炬传递凸现的民众反西方情绪得到了舒缓。”英国《金融时报》中文网则刊登标题文章：“汶川地震：中国形象的嬗变信号”。韩国《朝鲜日报》把中国解放军徒步进入地势恶劣的震中地区的壮举称为“弃枪扛锹的救援长征”。俄新社则呼吁：“中国，挺住！”^[28]

2010年玉树地震发生后，虽然由于地震灾害发生在藏区而有个别外媒用最挑剔的眼光审视着中国政府的每一个动作，并用放大镜在灾区搜集灾民的不满。然而，国际媒体也同样发现了中国领导人支持虚弱玉树的精神力量。美国《洛杉矶时报》评述称：中国国家主席胡锦涛缩短了南美的访问行程，总理温家宝飞赴青藏高原的偏远角落，全力塑造国家政府的亲民形象，竭尽全力帮助地震灾民渡过难关。美国《时代》杂志评论道：四川汶川地震过后，北京投入巨大的人力、物力到震后救援和重建中；在青海，中央政府正在重复类似的动作，向偏远山区运送大量物资。“在危机面前，中国政府做了很多出色的工作”，北京的政治学者拉塞尔·雷·摩西（Russell Leigh Moses）说：“举国之力统一处理已经是当前领导层的一个标志，这使他们能迅速有效地作出反应。在灾难面前，这是一个很好的方式，也很适合事后清理工作。而且，这可以非常迅速地建立信用”^[29]。