群众动员的历史作用与问题探讨

中华人民共和国成立初期，由于大规模的群众动员广泛存在于社会经济生活中。即使是在常规状态下，中国也习惯于采取群众运动式的社会动员方式去解决发展过程中出现的各种问题。因此，在面对自然灾害的威胁时，人们无法切身体会到应急状态的紧迫感，灾害动员的强力功效也就无从彰显。改革开放以来，国家的制度化趋向日益明确，由于常规状态下大规模的群众运动已经淡出历史舞台，应急动员在应对自然灾害过程中的特殊作用得以凸显。因此，灾害动员从内容、方法到机制、规范都有了长足进步。

1.动员内容逐渐丰富，动员方法不断革新

中华人民共和国成立初期，毛泽东用《送瘟神》的诗句，以富于政治家兼诗人的气质推动防治血吸虫的全民战争，“六亿神州尽舜尧”，开创了中国运动式救灾的应急动员模式。这一模式曾发挥过历史作用，但其动员手段和方式往往比较激烈。在强大的动员压力下，政治系统、经济系统、文化系统等整个社会的正常运行秩序被打破，制度规范受到剧烈冲击，很容易出现为应对灾害而不顾一切的极端行为。改革开放以来，灾害应急动员的内容由单一的政治动员逐渐发展为综合的社会动员，由侧重短期效应到强调长期可持续发展，而改革开放取得的发展成果显著地呈现在一次次抗灾斗争中。1998年洪水触发了国家对于发展模式的深刻反思，国家启动“天保工程”，保护环境、可持续发展逐渐成为主流意识，这推动了“科学发展观”执政理念的最终形成。2008和2010年的两次抗震救灾斗争再次见证了中国的变化，有序领导和科学决策彰显了党和政府的良性变革，全民捐款高潮体现了中国公民社会的生长发育，“生命第一”的救灾思想更是凸现了以人为本的执政理念。

改革开放以前，灾害动员的主要内容是精神动员和组织动员，突出强调领导人物的思想作用，更多地通过理想价值、政治激情和精神力量来达到动员目标。诸如在唐山大地震中，促动李玉林赶去报信的念头是“只有党中央、毛主席能救唐山”；震后第二天《人民日报》采用新华社通稿报道，标题为《灾区人民在毛主席革命路线指引下发扬人定胜天的革命精神抗震救灾》，满纸没有悲天悯人的现场情节；而在震后的重建过程中，中国更是谢绝了一切国际援助，声明要用“马克思主义、列宁主义和毛泽东思想”的理论武器、“自力更生”的精神力量以及社会主义制度的伟大来抗击灾害。改革开放以来，灾害动员的具体内容逐渐多样化，开始将精神动员与物质动员相结合、组织动员与民众自发参与相结合，更加关照现实状况、民生价值和实际效益。无论是江泽民、朱镕基等第三代领导集体成员亲临“九八”抗洪前线，还是胡锦涛、温家宝等第四代领导集体成员身赴汶川救灾现场，新时期的领导人物都更加务实，更加注重抗灾本身。唐山大地震发生32年后的汶川地震开创了四个“第一次”：最高领导人迅速赶赴现场做临阵指挥；中央电视台24小时对抗震救灾进展滚动式直播；用国家哀悼形式对遇难者哀悼；大规模引入志愿者参与救灾工作。对比“卡特里娜”飓风之后美国总统布什未出现在灾区，汶川地震后，美国的中国问题研究专家申卡尔表示：“中国在这方面的表现要好得多，中国领导人马上到了现场，卷起袖子救灾。”^[13]所有这些做法在2010年玉树地震中延续，并固定下来。按照中国地震局震灾司副司长陈虹的说法，“从决策来看，玉树救灾比汶川更加快速有序”，因为国家救援队在10到13个小时内到达灾区，比汶川更快；军队在12分钟之内就收到中国地震局的灾情通报，并实现军地一体化，现场联合指挥，也比汶川期间更熟练。^[14]这表明，中国式灾害动员的内容和方法仍然在不断地丰富和完善过程中。(www.xing528.com)

2.动员机制走向进步，制度规范不断完善

改革开放以前，国家灾害动员的立法工作缺失，没有一套程序规范、行之有效的运行机制。改革开放以来，按照依法治国的方略，我国注重加强灾害立法建设。20世纪80年代以来，先后颁布了30多部防灾减灾或与此密切相关的法律、法规。1998年4月，国家颁布《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》，第一次以专项规划的形式提出了国家减灾的指导方针、发展目标、主要任务和具体措施。同年8月和12月，八届全国人大常委会分别通过《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防震减灾法》。前者明确规定了防洪规划、治理与防护、防洪设施管理、防汛抗洪、保障措施和相关法律责任等制度内容，后者则明确规定了地震监测预报、灾害预防、地震应急、震后救灾与重建以及相关法律责任等制度内容。2006年10月，中国政府颁布《国家“十一五”科学技术发展规划》，把建立国家公共安全应急技术体系、提升国家应对公共安全灾害事故与突发公共事件能力作为未来发展的重点任务之一。2007年8月，中国政府颁布《国家综合减灾“十一五”规划》，明确要求地方政府将减灾纳入当地经济社会发展规划；8月底，十届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国突发事件应对法》，将自然灾害明确纳入国家突发事件。

在把防灾工作纳入法制化轨道的同时，国家还随着实践的发展不断健全和完善相关制度规范。2008年12月底，十一届全国人大常委会表决通过了《防震减灾法（修订草案）》。新《防震减灾法》于2009年5月1日起施行^[15]，它确立了防震减灾领域的基本法律制度，加强了地震灾害预防，完善了建设工程抗震设防制度，提高了学校、医院等人员密集场所的建设工程的抗震设防要求，加强了对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防管理。汶川地震发生一周年纪念前夕（2009年5月11日），国务院新闻办公室发表的《中国的减灾行动》白皮书指出，以应急救援队伍、应急响应机制和应急资金拨付机制为主要内容的救灾应急体系初步建立，应急救援、运输保障、生活救助、卫生防疫等应急处置能力大大增强；在应急救助响应机制方面，根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级，明确各级响应的具体工作措施，将救灾工作纳入规范的管理工作流程。灾害应急救助响应机制的建立，基本保障了受灾群众在灾后24小时内能够得到救助，基本实现“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住所、有病能医、学生有学上”的“六有”目标。^[16]2009年5月，国家民政部发布《2008年民政事业发展统计报告》显示，2008年全年共启动国家救灾应急响应38次，先后向灾区派出救灾工作组50个，指导地方政府紧急转移安置人口2682.2万人（次），完成灾区恢复重建民房631.5万间。^[17]2010年6月发布的《2009年民政事业发展统计报告》显示，2009年中国政府继续完善救灾应急机制，全年救助受灾群众6553万人，紧急转移安置700多万人次，下拨中央救灾资金174.5亿元，调拨救灾帐篷4.46万顶；完成了《救灾物资储备库建设标准》编制工作，并经住房和城乡建设部、国家发改委联合批准发布实施；规划建设16个中央救灾物资储备库，各省、自治区、直辖市本级和大部分市县都建立了储备库点，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区。^[18]