传统思维的路径依赖问题

路径依赖（Path-Dependence）类似于物理学中的“惯性”原理，说的是人们选择了某种制度，惯性的力量会使这一制度不断地“自我强化”。人们一旦进入了某一路径，无论是好的路径抑或坏的路径，就可能对这种路径产生依赖。人们现在以及未来可能的选择都在很大程度上受制于过去选择的影响，从而难以走出以往惯性造成的框框，甚至进入锁定状态而难以脱身，即“过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念和社会实施机制的发展，从而压制了背离于旧有行为模式的灵活性。”^[76]改革开放以来的社会转型期，应急动员深受传统习惯思维的路径依赖影响，这突出地表现在：

1.党政部门在应急动员中担责过多

危机在其发展蔓延过程中所呈现出来的突发性、紧急性、不确定性和大规模破坏性等特征，将拥有权力、组织和资源等体制优势的党和政府推向危机管理的前台。作为社会动员的主导力量，各级党政部门在应对危机过程中发挥着不可替代的作用。然而，主导力量并不意味着党和政府能够包揽一切社会动员工作。从近期几次重大危机事件的应对过程可以发现，由于国家应急体系仍然不够完善，使得目前的危机管理仍然以党和政府为绝对主体。无论是危机的预防预警、应急处置抑或是恢复重建，以党政部门为主体的行政力量往往承担绝大部分甚至是全部的社会动员职责。

在中国，任何一次重大应急处置与动员，假使离开党政部门的主导和参与，其后果都是不可想象的。然而，党政部门在应急动员时担责过多，导致两种完全相悖的不良后果：一方面是过度占位，管了许多不该管的事情。这在浪费了大量行政成本的同时，也在一定程度上抑制了社会自主力量的良性发展和民间资源的有效利用，从长远来看过度损耗了社会动员的内在动力。在全面集中的应急动员机制下，由于党和政府的“全面负责”和“集中掌控”，加之社会与民众对党政部门的过度依赖，容易造成全能主义的包办型政府，从而极大挤压社会自主力量的发展空间。由清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜领衔所做的一项调研显示，汶川地震捐款资金58.1%流向了可接受社会捐赠的政府部门，36%流向政府指定的红十字会和慈善会系统，只有5.9%流向公募基金会。据邓国胜估算，全国的抗震救灾捐赠，最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80%以上。^[77]政府包揽大多数善款的负面影响显而易见：效率低、效果差、评估和监控机制缺失，给政府自身也带来了巨大的舆论和行政压力。另一方面是职能缺位，许多该管的事情没有管。从一定意义上讲，党和政府承担的责任越是繁多，非政府组织和民间力量的发展就越是受限。这就引发恶性循环，进而致使党和政府担负的责任越加繁多，服务压力越来越大，服务质量却越来越难以保障。政府在不该管的事情上耗费了过多的精力，必然在该管的事情上力不从心，从而导致相关职能缺位，尤其是引导、辅助性的机构组织严重缺失。诸如在汶川地震的应对中，“由于政府缺少必要的危机应对合作伙伴，使得政府只能提供基本需求产品，关注重灾区，难以顾及轻灾区民众的需求以及居民安置点的管理工作，使本来就受到地震灾害影响的民众的情绪更加不稳定。”^[78]

党政部门在应急动员中担责过多，造成民间组织缺乏制度化参与渠道。一些原本可以交由广大社会团体、民间力量以及非政府组织来做的动员工作由于各种体制性原因长期掌控于各级党政部门，致使社会自主力量的独特优势难以发挥，最终造成应急动员的内在动力和可持续性弱化。以汶川地震为例，据推测，汶川地震中的志愿者人数超过千万人。^[79]然而，由于缺乏制度化的参与渠道，他们很快便如“退潮般离去”，以至于震后不到两年的时间，极少数坚守灾区的志愿者被媒体大力宣传为“中国最牛的志愿者”^[80]。与此同时，大量自发组织起来的草根NGO在参与救灾过程中也遭遇到了种种现实难题，有一篇报道描述了这样的场景：“一支车队即将抵达灾情最严重的汉旺镇时，发现交通已被管制，车队无法进入。而车队能够抵达的公路周边并不缺乏物资。这样尴尬的局面让热情澎湃的救援行动显得无足轻重甚至多余……所有的人都失去主张，他们只能尝试性地沿着陌生的乡间土路，漫无目的地寻找需要物资的灾民。”^[81]甚至有志愿者感言：“在中国找不到组织，真是寸步难行啊。”^[82]这种民间参与的无序状态在玉树地震后再次重现：鉴于高寒缺氧，加之灾区地势狭隘，震后第二天，青海省抗震救灾指挥部不得不呼吁广大志愿者暂时不要集中来灾区抢险救灾。^[83]这些困境实质上反映出了党和政府在两个方面的制度化漏洞：一方面是日常管理机制的缺失；另一方面是危机管理中的相关组织缺失。据相关研究，中国当前“95%以上的NGO遵循‘帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法’的原则，寻求与政府合作；……NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上再推进进一步活动。”^[84]

2.全能主义行政思维的历史惯性

在重大应急处置中，党和政府之所以对应急动员工作担责过多，一个极其重要的原因在于过去计划经济时代的全能主义行政思维在当今仍然具有强大的历史惯性。改革开放以来，虽然市场化改革和社会建设取得了显著成就，但是国家和政府并不是完全退出了社会和经济领域的。行政权力通过某种新的形式进入到社会生活和经济领域，甚至在某些方面的影响力不仅没有降低反而在增强。不可否认的是，改革开放至今政治体制与经济体制并没有实现完全分离，在应对重大危机时行政权力仍然对资源配置发挥着关键作用，甚至可以说是无处不在。诸如头顶“人民的企业”和“共和国长子”桂冠的央企，在历次大规模抗灾动员中都不吝担当并出力颇多，然而这种公益责任的付出不仅没有赢得满堂喝彩，反而招来社会各方的普遍质疑与抱怨。究其原因，很大程度上源于央企在自身运营过程中的制度性病灶。当前，垄断差不多已经成为了央企的原罪，“借助政策性的庇护，央企独霸了国民经济的众多要害部门，排斥了竞争，隔绝了民资，几乎是口含天宪，说一不二，予取予求”^[85]。(www.xing528.com)

实际上，在应急处置过程中，对公共物品和服务内容提供方式的单一性从另外一个方面佐证了应急动员的全能主义色彩。加拿大学者迈克尔·豪利特（Michael Howlett）和M.拉米什（M.Ramesh）根据政府在公共物品和服务提供的过程中行政介入程度的高低将政策工具分成自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具三类，三类工具中国家干预和行政介入的程度按照由低到高排列^[86]，其中由公共财政拨款并由政府直接提供物品和服务就属于政府强制性工具中最基本和常见的工具。在中国式应急动员机制下，强制性工具无疑在党和政府救灾实践中占据压倒性的绝对优势。在危机应急处置的各个阶段，党政部门几乎承担了全部的应急动员职责，并主要通过直接提供公共产品和服务的方式来应对危机。

因此，在一些重大自然灾害发生后，党和政府所提供的救灾物资、财政资金等往往都具有明显的计划性色彩。这样虽然从表面上满足了应急处置的公共需求，但其缺点也显而易见：直接提供的物品往往僵化刻板、公共服务的质量也难以保障、由于缺乏竞争而造成成本意识过低、过度浪费、政府机构间的冲突等等。^[87]诸如在新世纪以来的两次抗震救灾过程中，都出现过这样的景象：一方面是救灾捐助的同类衣物和食品一度过量，另一方面则是灾区急需的妇女用品、儿童用品（比如婴儿奶粉）等奇缺。另外，政府大包大揽式的行政思维还极易造成灾区民众的过度依赖心理。诸如一些地区由于大量救灾人员涌入，打扫卫生、搭建帐篷等原本完全可以由灾民自己完成的事务都由他人代劳。行政过度介入使得民众难以形成自我管理、自我服务的公民意识，同时也给政府自身加重了负担。

3.过多依赖于群众运动式的政治动员

法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）认为：“社会行动者是历史的产物，这个历史是整个社会场域的历史，是特定子场域中某个生活道路中积累经验的历史”。^[88]从党的诞生到中华人民共和国成立，直至“文化大革命”结束，中国共产党在长期的革命和建设进程中形成了通过开展群众运动获取发展资源的固有模式，政治动员已经成为一种“习惯”。改革开放以来，按照历史发展的客观规律，在和平与发展成为当今世界主题的新的时代条件下，革命战争时期的工作方法和思维方式理应得到相应调整，然而长期以来进行政治动员的革命实践，产生了一定的历史惯性。在社会转型期，一些党政部门的社会动员方式并没有得以转变。这突出地表现在大规模群众运动式的政治动员仍然时常出现，并在应对某些危机事件时重新走向历史的前台。

从“炸馆事件”后的民众动员来看，群众运动式的政治动员是以整个执政集团和政治体系的能量和权力作为系统支撑的。在应急处置过程中，它往往过于突出政治压力，致使动员任务动辄上升到政治高度，带有明显的行政命令色彩。在强大的政治压力下，应急动员的方式较为激烈，容易形成“应急处置压倒一切”“为应急可以不惜一切代价”等片面认识，由此导致为了应急处置而不择手段的极端化行为。这种应急动员的优势在于从一定程度上克服了科层制官僚机构的程序化缺陷，在短期内能够实现常态官僚体系所难以实现的治理效能。然而从长远来看，其副作用也十分明显：由于行政色彩过于强烈，它势必会对社会造成隐蔽的深远危害。比如在玉树抗震救灾期间，24小时值班制、流程上特事特办、组织纪律的考核标准重构，在这种自上到下的官方特殊临战体制下，由于执行严厉的行政、组织和问责机制，相关地区、部门以及各单位都将面临着强大的政治压力。而从过去应急处置的实践经验来看，这种压力是自上而下依次递增的，这就难免使一些基层单位过度动员而采取极端化行为。比如在2003年的“抗非”斗争中，“罢官潮”等事后问责举措所产生的政治压力在一些基层官员心中造成了“结果压倒一切”的心理，很多行政人员不惜采取一切手段，只为保住自己的地盘免于疫情侵袭。由此导致种种非理性现象诸如挖断公路以阻止疫区车辆、疫区人员通行，外来人员一律强制隔离，外单位人员一律不得进入本辖区，甚至凡是北京人都一律不许入住酒店、来访等极端化地方保护行为。^[89]

在应急处置过程中，大规模群众运动回归的同时，民众自主性的动员诉求却无处表达。邓国胜分析指出：“迄今为止，中国救灾管理制度在志愿者参与方面，还只是泛泛的原则性规定，缺乏具体可操作的办法；由于中国的志愿者组织极不发达，汶川地震中绝大多数志愿者的参与都是自发的个人行为”。^[90]由此可见，中国目前的应急动员机制还没有为非政府组织以及广大的民间力量有序参与危机应对提供行之有效、可操作性强的制度化渠道。双方在组织目标和管理体制上的差别致使协商合作的行政意愿很难形成，广泛深入的社会自主参与就目前而言还仅仅停留在法理规定范畴，真正意义上的大规模实践仍需很长的时日。这样就造成了一种悖论：一方面是各级党政部门大规模地动员群众救灾，另一方面是民间力量自主性的志愿欲求无处表达。利用政治权威动员起来的社会力量必然包含一些被动性的成分，与此同时众多主动性的动员诉求却找不到制度化的参与渠道。从长远来看，这极易造成国家应急动员的可持续能力趋向弱化。