中国政府的政治资源优势与应急体系建设

中国政府拥有丰厚的政治资源，这些资源充分保障了应急处置与动员的全面、集中与有效。凭借特有的政治资源优势，中国能够快速集中全国范围内的人力、物力和财力资源，使整个社会的潜能得到有效释放、资源得到有效整合，从而在短时间内形成应对危机的强大合力。

1.行政管理优势：全面集中的掌控机制

中国现有的政治体制是中国政府依据现实国情建立的中国共产党领导的，人民代表大会与“一府两院”合理分工、相互协作的社会主义的政治体制。这种政治体制在经济上坚持社会主义公有制和按劳分配的主体地位，这决定了党和政府能够对包括突发性危机事件在内的重大国家事务实现高度集中的管理和全面有效的掌控。而面对重大突发性应急事件，中国所具有的社会主义制度“集中力量办大事”的体制优势和价值潜力一旦得以充分发挥和挖掘，国家权力的高度集中和社会资源的全面掌控便会形成一股强大的组织整合力，使得应急动员的功效得到最大程度的发挥。

面对风险社会境遇下的多元化危机，能否及时有效地动员全社会共同行动起来，不仅直接考验各级党政部门的执政能力，而且成为检验社会成熟度的重要试金石。改革开放以来，党和政府在一次次应急处置与动员中不断成长，很关键的一点就得益于这种全面集中的管理掌控机制，使其在面对重大突发性事件考验时愈显成熟。举例说明，为应对2008—2009年的全球性金融危机，世界各国都采取了相应措施，但受制于资本主义政治体制的局限性，绝大多数国家尤其是西方发达国家的举措都收效甚微。反观中国共产党和中国政府，则充分发挥现行政治体制的行政管理优势及能量，凭借全面集中的掌控机制，以战略思维统筹国内国际两个大局，灵活果断地调整宏观经济政策，迅速推出应对危机的一系列重大举措，制定并实施了一揽子计划。与此同时，党中央把战危机、保民生、促增长作为2009年压倒一切工作的重中之重，举国上下万众一心，共克时艰，六级联动，齐抓共管。在一揽子计划的刺激下，中国经济较快扭转了增速下滑的局面，2009年GDP增长达到8.7%，在全球率先实现了总体回升向好。分季度看，2009年一季度增长6.2%，二季度增长7.9%，三季度增长9.1%，四季度增长10.7%，与2008年GDP增长幅度相对照，呈现出一个标准的V型图。^[44]中国在全球性金融危机中的表现得到了世界各国媒体的好评，被誉为国际金融危机下的中国“一花独放”。德国《商报》评价道：中国虽然也受到危机影响，但行动果断有力，它以“令人瞩目的速度”推出经济刺激方案，不仅强化了国内需求，也成为全球危机中的“新的牵引”。^[45]这实际上一语道出了中国政府全面集中的掌控机制在应急处置时的独特优势。

2.制度建设优势：科学发展的应急体系(www.xing528.com)

在中国现有的政治体制下，执政党和人民政府具有高度的统一性。当应急处置上升为国家工作的重中之重时，高度集中的权力体制具有强大的人力、物力和财力调动能力，可以在极短的时间内迅速集结起应对危机的各种社会资源。这种政治资源的优势突出地表现在应急体系建设的不断发展上。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第四条明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”所谓统一领导，即是从中央到地方的应急管理工作，虽然各级政府是其名义上的责任主体，但其前提却是首先要接受各级党委的统一领导。这就表明，在中国目前的应急体制下，党和政府仍然是社会动员的绝对主体，危机事件从预防、应对到化解、重建主要还是依靠甚至依赖于执政集团的体制内力量来加以解决。

2003年是中国危机管理史上的重要一年，前所未有的“非典”疫情使国人第一次感受到公共卫生事件对社会带来的巨大冲击。从这一年起，党和政府开始有计划、有步骤地全面建设中国的应急管理体系。2003年5月，党和国家公布和实施《突发公共卫生事件应急条例》，将应对突发公共卫生事件纳入法制化轨道；同年7月28日，胡锦涛总书记和温家宝总理在中央召开的防治“非典”工作会议上，一致明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。^[46]2003年10月，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。^[47]2004年9月，党的十六届四中全会进一步提出：“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。”^[48]2005年8月，国务院颁布了以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106个专项和部门应急预案，形成了较为完备的突发性公共危机应急预案体系。2006年8月，党的十六届六中全会正式提出了国家按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系，同时将应急管理工作纳入到社会主义和谐社会建设的总体布局。所谓“一案三制”，就是“以突发公共事件的应急预案、应急体制、应急机制以及应急法制建设为主体内容的应急管理体系建设”。^[49]同年，《关于全面加强应急管理工作的意见》《“十一五”期间国家突发公共事件应急管理体系建设规划》发布。除了颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》以外，还印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》。^[50]

可以说，自2002年党的十六大以来，中国的应急处置与动员工作在体系建设方面成效显著，国家应急管理工作呈现全面推进态势。协调有序、高效运作的应急管理体系已经初步形成，具有中国特色的应急机制不断得以建构。到2008年汶川地震发生前后，一张“横向到边、纵向到底”^[51]，能够覆盖社会各个层面的中国式“应急网络”已经初步形成。这就为中国式应急动员奠定了坚实的制度保障。