未来的发展方向和政策建议

研究者已普遍认识到了协调居民委员会和业主委员会之间关系的重要性，提出了相关的对策。主要包括有业主委员会取代居民委员会，将业主委员会纳入居民委员会之中，将居民委员会与业主委员会合二为一，居民委员会与业主委员会二者间形成竞争关系，或由居民委员会暂时代行业主委员会的职能等等。实际上，不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用有效的工具。在现行体制下，无论是居民委员会，还是业主委员会，都无法拥有独立解决所有物业管理与服务问题的能力。基于居民委员会与业主委员会的属性^[42]以及其他方面的不同，本书主张建立一种在合适的制度或政策维系下的政府、居民委员会和业主委员会的合作机制。

在确立以社区自治为基本价值取向的基础上，将居民委员会与社区内其他自治资源结合起来，组成社区自治合作系统。在这个系统中，居民委员会负责社区公益性事务，业主委员会主理与物业财产有关的事务。在以物业为中心的事务中，居民委员会只有协调权，业主委员会拥有最终决策权。而在社区公益性事务中，业主委员会只有建议权，居民委员会拥有最终决策权。如果居民委员会决定实施的社区公益性事务影响了业主的权益，包括基于物业的权益，业主委员会有权向基层政府反映或通过法院、仲裁机构进行维权。通过制度明晰了居民委员会和业主委员会的权利以后，居民委员会和业主委员会之间的争执容易达成共识或通过第三方解决。居民委员会与业主委员会作为社区内最为重要的两个群众组织，共同构成自治合作管理系统核心，在制度和第三方的协调下，形成合作互动关系，进而构筑良性的合作型社区治理架构。

具体的制度与政策建议如下：

（1）对称安排两个自治组织的权利

作为业主自治的业主委员会和作为居民自治的居民委员会，它们是两个相互平等的基层社区自治机构，不存在上下级关系或“谁领导谁”问题，因此，不能要求一方服从另一方，而应对称地安排两者的权利。作为协调权益关系的《物权法》，应进一步明确业主委员会和居民委员会之间的对等权利架构，做出均衡的或对称性的权利安排，以体现社会公平性。在《物权法》给出了对称性的权利安排后，《物业管理条例》中也不应再出现“接受居民委员会指导和监督”等模糊条款。即便为了强调相互间的配合，在政策制定上也应合理安排两者的权利并尽可能地对等，以避免地方政府或其相关管理部门通过细节控制将其演变成了“行政前置程序”。业主的自治权利和居民的自治权利要得到尊重，而且是同等程度的尊重。如果政府部门的工作人员或其他的政策制定者设身处地想一想，或将自己作为一名物业财产拥有者进行深思，相信他们会接受这样的观点。虽然我们的政府工作人员习惯了依靠组织，习惯了讲究层级，但并不能否认平等，尤其是对两个具有平等关系的社会团体而言。总之，在居民委员会和业主委员会关系的制度设计上，首先是《物权法》，其次是作为级别最高的政府文件《物业管理条例》，一定要体现公平，保证居民委员会和业主委员会的权利对称、地位平等，从而防止地方政府在政策细节的运作中附加不当条件。

（2）以尊重权利为前提设计相关政策和措施

政策是操作层面上运用最多的制度，也是具有地方特色、由地方政府决定实施的制度，它因此具有更深、更广的个体权益影响力。当代中国正处于从温饱社会向小康型社会转型时期，民众的民主意识和权利意识在不断增强，人们对于权利的认识及其重视程度也在不断提升。在这种情势下，直接影响民众权益的政府政策会成为民众关注的焦点。如果政策没有体现民意，或有损民众权益，民众抵制情绪甚或行为便不可避免地产生，民众与政府关系会因此而紧张。政府要尊重民众的权利。无论是居民自治的权利，还是业主自治的权利，政府都要充分并且平等地尊重。尊重权利不仅仅是一种意识，更重要的是，要有使这种权利具备实现的保障机制和措施。民众的活动是在各种政策规范中开展的，是在生活中感受政策的良好保障机制和得力的措施是好的政策得以实施的关键。

（3）科学安排政策制定和实施过程

政策的制定和实施过程直接决定着政策的最终结果，而这个结果往往并不是一开始所期望的结果。自中央到地方各级政府，同一项活动的政策虽然在原则上不会有大的改变，但在具体细节上或在上一级未明确的具体操作中，会出现政策演化与扩展现象。在这个过程中，每一次的演进或扩展看似都没有背离上一级政策，但经过几次政策的演化和扩展，加上几个行政环节的运作，实际实施的政策最终背离了原初的政策原则，也背离了相关法规的精神，甚至损害了民众权益。有学者称之为“细节性政策异化”现象。解决这个问题的关键，就是在每个政策演化或扩展环节上都要依法行政、遵循法的精神，并时刻以维护民众权益为目标及时完善或改正相关政策措施。在业主委员会和居民委员会的关系处理上，各级政府首先要以《物权法》的权益保护精神为指引，以确实保障民众合法权益为目标，科学制定相关的政策措施。一个有效的、公正的、保护民众权利的政策，不仅需要在原则上体现合法权益的保障态势，而且必须在具体的运作安排中给出明确的办法、措施，以斩断某些部门、某些组织，尤其是与政府利益相关的组织或部门，通过损害业主利益获取寻租机会的利益链条。这不仅是政府反腐败的需要，也是实现业主自治的需要。

（4）建立基层自治组织间关系处理机制(https://www.xing528.com)

实际上，基层自治组织间的关系并没有想象中的复杂。无论是居民还是业主，或他们的组织，相互间的礼让、尊重是普遍存在的。问题在于，当一方要凌驾于另一方之上时，矛盾开始出现。而一方之所以想凌驾于另一方之上，多半是由于得到了基层政府或政府派出机关的支持。长期以来，基层政府或政府派出机关已习惯了与居民自治组织的合作，进而对居民活动进行治理。不少基层政府的工作人员至今仍没有将业主作为一个新兴的权益群体，而是将他们视为“拥有了一些财产”的居民。在这种认识下，由居民委员会管理业主委员会的活动，便理所当然了。当居民委员会意识到业主委员会会挑战他们来自基层政府或政府派出机关长期以来所支持并形成的权威时，居民委员会的行动也就可以想见了。居民委员会阻止成立一个对自身权威或“潜在利益”有威胁的业主自治组织是再正常不过的事情了。解决这个问题的关键有以下几个方面。一是政府将居民委员会真正变成居民的自治组织，把居民委员会从行政体制的约束下独立出来，还原其自治属性。居民委员会主要负责收集社情民情、开展社区服务、调解居民纠纷等。政府采取购买服务的办法，通过项目管理和契约管理方式，由社区工作站承接政府下沉的一些事务性和操作性的工作。二是政府平等对待居民委员会和业主委员会这两个自治组织，甚或可以设计一种合作和公平竞争的机制，有效协调居民委员会与业主委员会的关系。具体而言，有关部门应尽快组织对居民委员会组织法进行修改和完善，从法律上进一步明确基层社区组织的性质、功能和建设的目标，各地要尽快对业主大会和业主委员会的性质和法律地位做出规定。通过相关规定，业主大会及其执行机构业主委员会可以向民政部门申请登记并成为公益性社团法人。平等定位业主委员会和居民委员会，不仅是我国公民社会发展的需要，也是解决社区物业管理服务市场诸多问题的需要。三是要明确界定社区各组织的职能范围。居民委员会与业主委员会的职能范围界定是双方构建良性关系的基础。社区管理中属于物业管理的内容可以逐步由业主委员会通过合同委托物业管理公司管理，而居民委员会则集中于社区居民事务管理与协调上，并发挥主导作用。在社区工作站体制下，“居站分设”是实现社区自治、理顺社区组织关系的前提。要制定法规严格规定居民委员会、社区工作站各自的职责范围，慎防将居民委员会再次变为社区工作站的再派出机构。四是构建社区组织间的协调机制。只有构建好制度化的社区组织协调机制，居民委员会与业主委员会才能增强合作，社区体制改革才有可能成功。在构建制度化的社区组织协调机制时，要注意政府在社区治理中的职能定位。政府是协调者、裁判，而不能作为经济活动的直接参与者。

（5）建立社区自治组织与政府沟通的均衡机制

目前，社区各组织与政府之间的沟通极不平衡，其中居民委员会与政府的沟通频繁，而业主、业主委员会、物业管理公司与政府的沟通相对欠缺。地方政府出于政治控制的需要和保证政府下达的各项任务的完成，需要居民委员会的配合，甚至需要居民委员会开展具体工作，居民委员会和政府之间的频繁沟通在所难免。问题是，业主可能是当地居民，也可能不是当地居民，但他们的正当权益同样需要当地政府的保障。尤其在居民委员会和业主委员会发生权益冲突时，政府仅仅依靠与居民委员会的沟通是不够的，也可能是片面的，政府需要与业主委员会进行同等程度的沟通，并认真听取他们的意见。维护业主的权益或居民的权益，虽然不能完全等同于政府的工作目标，但确实包含在其中。当民众的合法权益不能得到保障时，社会和政治的稳定必然会受到影响。而对民众而言，社会和政治稳定虽然也符合居民的利益，但毕竟不等于他们的具体利益，故难以要求民众放弃他们的具体权益。尤其在政府有某些特殊权益介入其中时，更难以让民众放弃自身的具体权益。不可否认的是，改革开放以来，随着社会利益关系的重大变化，基层政府的有些单位产生了自己的特殊利益。这种情况下，即便政府没有特殊利益，业主也会认为政府考虑问题的角度有偏差，从而使得政府在社区事务上的努力得不到业主的认同。特别是当来自业主自身的动力一旦发展起来，就会形成自治与行政权力的博弈。政府应高度重视这一问题，尽量保持与社区各组织之间的平衡关系，促进社区各组织均衡发展。

（6）建立业主委员会成立协助机制

在新建的商品住宅小区里，由于一个小区内的业主人数多，相互不熟悉，第一次形成自己的组织——业主大会或业主委员会会遇到困难。一方面，在短时间内难以出现大家共同认可的召集者，业主组织不能很快建立。另一方面，在获得大家认同的过程中，组织者需要投入大量的时间、精力，甚或金钱，参与组织者的积极性受到严重影响。第三方面，组织过程需要耗费大量的成本。上述三方面原因，在客观上制约了业主组织的成立。为解决业主自我组建业主组织难问题，建议建立基层政府和开发商的协助机制。鉴于政府的公共服务供给职能，可以将“召集并指导成立新建小区业主大会和委员会”作为基层政府城市街道办事处的一项工作职责。在新建小区业主入住以后的一定时间（首位业主入住时间或三个月，或半年，最长不能超过一年）内，街道办事处应主动或根据业主的要求，发起组织业主大会筹备组，选举产生业主委员会。街道办事处具有协调参会各方配合筹备组开展工作的权力和责任。对开发商而言，在小区业主大会或业主委员会成立以前，他们仍是小区业主共有财产的管理主体和责任主体，物业管理公司只是服务主体。为了卸去业主共有财产的管理责任，开发商应承担协助组建业主组织的责任。目前，大多数城市已经给出了“由开发商承担业主大会组织费用”的规定，从而明确了开发商的经济责任。实际操作中，由于成立业主组织是在开发商交房以后的事，开发商并不是都很爽快地及时为业主大会的组织支付经费。既然政策规定开发商具有这个经济责任，不妨在商品房竣工验收阶段由基层政府预收这笔费用，该费用可称为“小区业主共有财产管理责任金”。当然，除了缴纳共有财产责任金，在业主组织组建过程中，开发商应履行将小区业主共有财产及全部图纸、材料、文件等按监管审查程序全数移交政府有关部门和业主的义务。

（7）完善业主委员会的运行机制

业主委员会作为业主大会的执行机构，在依法对其进行监督的同时，应明确业主委员会除对小区公共事务进行管理外，兼有对全体业主共有财产进行保值、增值的责任。无论是公共事务管理，还是共有财产的保值增值运作，业主委员会成员的时间和精力投入都必不可少。而这种投入是其他业主所没有的，也是全体业主获得管理和保值增值收益所必须承担的成本。因此，由全体受益业主包括业主委员会成员共同负担这个成本是公平合理的。换言之，在倡导业主委员会所取得的成果由全体业主分享的同时，按照市场原则给予小区业主委员会成员以公平合理的报酬是必需的。建立由全体业主承担的业主委员会成员的报酬制度，将有效保证业主委员会工作的可持续发展。

（8）建立物业纠纷及时调解机制

面对不断出现的物业纠纷，建立及时的调解机制至关重要。目前，北京已全面推行物业纠纷调解委员会制度。上海徐汇区也成立了房地物业纠纷人民调解委员会。武汉市民政部门出台了社区事务听证会制度，保障居民、业主依法对社区事务进行监督管理。北京市政府的相关信息表明，“一个下至上千家居民委员会，上达各区县政府的物业纠纷解决网络正在建立之中，通过已经建成的部分调解‘网点’，上百起物业纠纷未经任何司法程序就已被消化”。物业纠纷的及时调解，不仅在一定程度上有效解决了业主或居民面临的物业纠纷问题，而且有效降低了物业纠纷的诉讼成本。当然，从长期看，更有效的调解还需要更专业的调解人才和调解成本的合理分担。目前，纠纷调解员大多为居民委员会成员或兼职律师。有些居民委员会成员缺乏物业专业知识和法律知识，且所有的调解行为均为免费，基层政府几乎承担了所有的调解组织工作。要进一步提高调解的效率并保证调解工作能够持续发展，明确建立由基层政府组织的、社会人士自愿参与的、用于调节物业纠纷的专业化调解机构或许是必要的。