制度、层级与分析层次：解读组织结构

制度是有层级的。分析制度对业主集体行动的影响，层次分析法是较好的选择。凯瑟和奥斯特罗姆（Kiser et al，1982）给出了制度和分析层级之间的相互联系，见图10－1所示。

图10－1　制度和分析层级之间的联系

基于凯瑟和奥斯特罗姆的模型，我们将规范或引导业主集体行动的制度分为法规、业主集体选择规则和具体的操作规程三个层级，这三个层级制间的关系符合凯瑟和奥斯特罗姆所给出的逻辑关系。法规作为最高一个层级的制度，包含了宪法、法律和相关的政策规定等。在业主集体行动问题上，作为对法规的一种选择，其内容要对产权保护、建筑物的分层所有权或区分所有权系统等进行立法规定，同时要求处于集体行动水平上的管理代理人去尝试建立共有业主的合作机制。《中华人民共和国宪法》（2004年修正）给出了对公民私有财产进行保护的明确规定^[1]，《中华人民共和国物权法》界定了共有物业业主的区分所有权，国务院颁布的《物业管理条例》进一步规定了业主的权利和义务、业主组织的形成和运作机制等。为了维系法规所界定的产权系统，还必须建立一套管理机制来协调并解决业主间的各类冲突。地方政府依据当地实际情况制定了一些地方性的物业管理规定，进一步明确了业主集体的形成和运行机制，如业主大会形成的程序、负责单位、参加单位、参与人、经费开支等。《中华人民共和国宪法》《物权法》中有关产权的内容和各级政府有关物业管理的相关规定，共同构成了业主集体行动的法规体系。显然，它们是从整个社会法规体系中“选择”的结果，也是形成业主集体选择规则的基础。业主集体选择规则是指由业主自行决定的用于业主集体选择的各种规则，如业主规约、业主大会章程、业主议事章程和业主投票规则等。它们属于第二层级的制度，受到法规体系的原则性或框架性的约束。为了处理物业管理服务的日常事务，业主集体或业主集体的代表机构要进一步给出各种操作规程，如业主委员会的权责安排和运作规程、业主委员会成员的激励与约束机制、保障业主规约实施或执行的具体措施等操作性规章制度。它们属于制度的第三层级。第三层级的制度基于第二层级，并受第二层级制度的原则性约束。

在制度层次上，业主集体行动三个层级的制度如法规、业主集体选择规则和操作规程，依次从上到下排列。每下一层级的制度来源于或基于比它更高一个层级的制度。或者说，上一层级的制度对下一层级的制度安排给出了原则性的约束。具体而言，处理各种日常事务的操作规程（第三层级）起源于集体选择规则（第二层级），或者说，集体选择规则决定了具体的操作规则。而集体选择规则（第二层级）又起源于特定的社会法规（第一层级），或者说，社会法规决定了业主集体选择规则（第二层级）。业主集体行动三个层级的制度安排，共同构成了业主集体行动的制度系统。

在凯瑟和奥斯特罗姆的模型中，制度层级之间具有自上而下的单向运行机理，即首先确立法规，再确立集体选择规则，然后确立操作规程。与他们的模型不同，大陆业主集体行动制度间具有相互作用机理，自上而下的关系并没有与时间上的先后关系相对应。以业主委员会制度为例，20世纪90年代初，开发商出面组建业主委员会。1994年，深圳市出台《深圳经济特区住宅小区物业管理条例》，明确业主委员会的性质和职能。同年，建设部颁布《城市新建住宅小区管理办法》（建设部1994年第33号令）界定业主委员会成员资格。时隔10年，国务院于2003年颁布《物业管理条例》，重新界定了业主委员会委员资格，首次以私人“产权”概念作为是否可进入业主委员会的必备条件。直到2004年，《中华人民共和国宪法》（2004修正）第十三条才作出明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2007年，国务院颁布《中华人民共和国物权法》，明确提出物业管理权归业主或者业主委员会。随后，国务院依据《中华人民共和国物权法》修改《物业管理条例》，各省市相继出台实施细则。业主集体按上述制度运作。业主委员会的一系列相关制度安排，反映了大陆的业主集体行动制度各层级之间具有双向互动性，见图10－2所示。(www.xing528.com)

图10－2　中国内地业主集体行动制度的相互关联

图10－2中虚线箭头的流向表示了内地业主集体行动制度层级的初始连接，它有别于西方市场经济国家的制度层级连接。该连接的流向是：以市场为导向的、由开发商主导的业主集体行动安排为起点，经过实际运作过程将结果反馈到政府相关管理部门，政府相关部门据此出台相应的政策法规，最终修改宪法。这种流向，与我国市场经济发展历程相一致，反映了我国市场经济制度经过摸索、试点、完善、再成型的制度运行轨迹。由于计划经济时期的财产公有制安排，相应的宪法不可能给出以个人私有产权为前提的市场经济运行规则，市场经济发展的相关制度不可能依据宪法作出具体的安排。改革开放30年来，我们一直坚持着“实践是检验真理的唯一标准”，而没有墨守计划时期的成规。经过不断摸索，积累了经验，认清了一些规律，从而形成了一系列新时期的新法规。这些新法规成型以后，制度层级之间的连接才会步入凯瑟和奥斯特罗姆的模型轨迹，见图12－2中实线箭头所表示的流向。

大陆业主委员会设立制度间的双向互动性是总体制度变迁过程中的一个必然选择。无疑，它也增加了制度的协调和实施成本。现行的制度状态，虽然对制度优化提出了更为迫切的要求，同时也为制度优化留有很大空间。

按照系统论的观点，清晰的层级结构对系统构建具有重要性。然而，对制度系统而言，清晰的层级结构或许仅具有结构上的重要性，并不一定具备产出效率的必然性。节约是制度的最基本功能，即让一个或更多的经济人增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平（林毅夫，2000）。产权制度作为一项具有节约功能的制度，它能有效地将外部性内部化（Alchian，1950，1965；Demsetz，1967）。进一步分析不难发现：制度是通过三种途径实现了节约功能，一是建立有效协调与信任；二是保护与限制了个体自由权益；三是防止与化解冲突。然而，如果制度系统内部各层级的制度选择不合适乃至他们之间尚需要另外的制度进行协调的时候，制度系统的整体节约功效就降低了。业主集体行动的理想状态是业主为了业主自身利益或集体利益自发地组织起来统一实施集体行动。与之相应的、一种简单的或许也是理想化的制度安排，是提供相对清晰的、可供操作的产权安排和可见的参与者激励。我国香港地区并没有立法要求设立这样的层级管理机制，而是将每一个层级的治理规则依次与香港普通法中的所有权规则相对应。这些规则的详细内容在业主公约中列出，让共有业主依据普通法的相关规定自行处置他们之间的权益关系。就香港业主集体行动的制度而言，其内容和其间的联系包括上一级对下一级的控制和授权等，对业主集体行动效果的影响似乎更直接、更明显。