许可证交易中的产权问题优化探讨

在政府和开发商之间的另一类交易是各种许可证交易。一方面，政府作为土地交易者，对土地交易的另一方是否执行了土地交易合约的各项规定，包括各种使用规定进行了监督管理；另一方面，政府作为公民的代表，从公众利益的角度，对开发商的开发、建设和经营行为进行了规范与管理。尽管政府在土地使用监管方面也采用了许可证方式，但我们仍倾向于把它作为土地使用权交易的延续，有关土地是否按合约规定进行开发利用的问题属于土地出让方和受让方之间的合约执行问题，而不属于作为公众利益代表所颁发的许可证交易范围。本节所论及的许可证是指政府从公众利益角度出发或为了保障公众的合法权益对拟进行的各类生产经营活动进行审查批准后所颁发的可生产或可经营性的证件。

作为公众利益的代表，政府为了公众的利益必须对各类拟进行的生产经营活动进行分析，给出是否许可的决定，从而形成了现行的“许可证制度”。比如说，凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者需要事先提出申请，经主管部门审查批准颁发许可证后才能从事该项活动。为了加强产品质量管理，保证产品质量，政府依据国家的有关法规、规章，对影响国计民生、危及人体健康和人身财产安全的重要工业产品实施了生产许可证的制度。对房地产开发经营活动而言，既涉及公共财产的利用问题，又涉及环境保护问题，还涉及房屋、设施和设备质量问题，并直接影响着居民生活。因此，房地产开发经营的许可证类别也就相对多一些，如建设用地规划许可证、施工许可证、建设工程规划许可证、拆迁许可证、消防许可证、人防许可证、建设工程开工证、商品房预（销）售许可证等等。这些许可证虽相互独立，分别由不同的政府部门发放，但它们之间存在一定联系。比如说，申办建设工程规划许可证之前，必须先取得国有土地使用权证和建设用地规划许可证、经审批的建筑核位红线图和施工图，再办理施工许可证告知通知书，并凭此通知书到建管部门办理施工许可证。待建设工程施工至正负零时，持建设工程规划许可通知书和施工许可证等资料方可申办建设工程规划许可证。申办建设工程规划许可证以后，开发商持此证至建管部门办理建设工程正负零以上部分的相关施工手续；并在建设工程竣工后3个月内，持竣工图申办建设工程规划验收合格证。为了获批建筑核位红线图和施工图，开发商须持规划方案和建筑方案图纸到城市建管处申请建筑方案报建，同时要得到公安、消防、审图办、人防、供水、供电、城管、交管、通信管线、抗震、环卫、燃气、园林等部门对施工图纸的审查意见或回执。

从自由的角度看，“许可”是一种限制，它将个人或企业个体的行为限制在一定的范围或空间之内。只有在这个范围或空间以内，个人或企业的行为才是许可的。在法律框架之内，个人或企业具有自由发展的权利，法律已构成了他们自由发展的范围或空间的限制，许可证制度给出了个人或企业自由发展的空间，同时给出了个人或企业自由行动范围或空间的限制。从产权角度看，个人或企业的自由发展是一种权利，但这种权利必须在法律和许可证等制度限定的范围或空间之内，法律和许可证等制度成了个人和企业自由发展权的边界。

目前，在企业排污指标确定方面，我国政府采用了总量控制的方法。政府相关部门首先摸清其管理区域内的排污者情况，然后发布通告或书面通知有关排污单位，限期填报排放污染物许可证申请表，并提交相关材料。排污者向地方政府的相关部门如环境保护部门提交排污许可证申请材料。地方政府的环境保护部门遵循污染物达标排放、总量控制、持续削减、全面发证、持证排污、按证排污等原则，对各排污者排污行为实行监控。在企业提交的申请材料中，主要说明企业所需要的排污指标量。环保部门将对企业上年的排污量及生产负荷、排污规律、排污口位置、排放方式、排放去向、排放量、排污费缴纳情况和管理水平等进行考察，以排污总量为限制，核准排污单位申请的排污指标。简单地说，地方政府的环保部门依据排污总量在当地各排污者间进行排污指标的具体分配。假定拟定的排污指标总量为W，排污者i的排污指标为Wi，则有：

式（7－10）式表明，拟定的排污总量将大于或等于各排污者的污染排放指标量之和。在总量确定的情况下，在确定的人群中对总量进行分配似乎不是一件难事。但如何确定W和如何公平和有效率地分配W以便确定Wi依然是一个问题。这个问题在所有的许可证管理领域内都普遍存在。

在房地产开发建设过程中，不仅会涉及噪音污染问题，还涉及城市公共设施利用、生态环境和他人观感等众多问题。这些问题属于外部性问题，许可证制度的本质就是外部性交易，而大多是负外部性的交易。

假定开发商在房地产开发过程中的某项行为产生了负外部性［－Ef］。依据前面的理论分析^[9]可知：

式（7－11）中［－Ef］为开发商行为产生的负外部性，Czf为开发商行为向他人或社会所转移的成本，Czif为开发商转移该成本所必须支付的费用或成本。由式（7－11）可知，当Czif＝0时，存在［－Ef］＝Czf，即开发商行为的负外部性等于其行为转移给他人或社会的成本。

房地产开发商在开发、建设和经营管理阶段会产生外部性，而且有许多是显见外部性，如超出了人们忍耐力的噪音、超出了消防和人防的容量、给邻里带来了光线遮挡等负效应。当显见的外部性发生在一个开发商和一个受影响者之间时，他们可以通过市场化协商或通过法律途径解决。而当显见的外部性发生在一个开发商与几个或众多受影响者之间时，市场方式往往不能解决问题，政府便承担了协调或处理这类外部性的责任。

许可证制度实际上是依据庇古的建议所实行的一种由政府介入的对外部性进行处置的制度。由式（7－11）可知，当Czf＝Czif时，外部性［－Ef］＝0。庇古的建议是，通过政府向外部性行为者强制收取Czif的费用，并使之等于Czf，从而使得外部性为零。但由于准确计量Czf存在着实际困难，许可证费用Czif的征收标准也就难以确定。(www.xing528.com)

对房地产开发过程中的外部性而言，也存在计量困难问题。于是，地方政府便自我制定了一些许可证的收费标准，而这些标准更多地与行政管理的强度联系在一起，具有行政管理费的性质，而偏离了外部性的处置或补偿标准。如《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》规定，房屋拆迁管理部门在收到开发商拆迁申请之日起30日内，对申请审查完毕。符合条件的^[10]依法收取拆迁管理费^[11]，颁发房屋拆迁许可证。城市公安、消防、审图办、人防、供水、供电、城管、交管、通信管线、抗震、环卫、燃气、园林等部门在给出施工图审查意见的同时，也收取类似于行政管理费的费用，费用的收取标准与工程建设过程中可能产生的相关外部性也没有太多的关联。

当许可证的收费标准即许可证的价格未能体现外部性的社会成本时，许可证的效果就会大打折扣，并有可能引发“政府不作为，乱收费”等负面影响。作者曾亲历一栋9层建筑物的爆破拆迁过程。在爆破后的几小时里，爆破现场周边近200m范围内的建筑物、店面和人群都受到了灰尘侵袭，来往的公交车内的乘客纷纷关闭车窗，行人匆忙掩面离去。拆迁方通过缴纳拆迁管理费获得了拆迁许可证，但拆迁过程中所引发的外部性依然存在。政府相关部门收取了一定的费用，而其他人仍然承担了负外部性的影响。当然，按庇古的原初设想，如果政府相关部门把已收取的费用用于防止灰尘扩散，拆迁过程中的外部性问题便可得到解决。但这个结果有两个前提，一是必须明确政府部门有责任这样去做，二是允许其收取的费用足以用于防范灰尘扩散。在这样的前提下，相关的政府部门和开发商都会明白每一项许可证费用的用途，也能对可能要缴纳的费用有一个基本估算。

对房地产开发过程中相关许可证交易中的问题，本书给出如下框架性建议：

（1）改变以行政事业管理收费替代外部性补偿的做法；

（2）许可证的价格或收费标准要尽量体现行为外部性的大小和行政管理强度的大小；

（3）将已收取的许可证费用用于抑制或补偿行为的外部性，以便恢复许可证制度对外部性的抑制和补偿功能；

（4）尽快对房地产开发过程中的各种外部性进行分类、考察和计量研究，增强许可证收费制度的科学性和可行性；

（5）逐步建立房地产开发、建设与经营管理许可证市场。