住房制度改革与物业管理市场化探析

改革开放以前，中国实行计划经济体制。全社会重要的经济权力高度集中于政府手中。企业生产什么、如何生产、为谁生产和生产多少，甚至居民消费什么、消费多少都由政府决定。在这种体制下，城镇住房投资自然纳入了统一的国民经济计划和基本建设投资计划之中。由于居民收入被长期压制在仅够吃、穿、用的生计水平上，企业利润甚至折旧基金都必须上缴财政由政府统一支配，城镇住房建设投资基本上来自财政拨款。国家财政拨付的住房投资，跟随基本建设项目下达到具体的机关和国有企事业单位（以下简称“单位”）。当各单位各自为政进行住房建设时，市政基础设施不配套或重复建设的现象时有发生。为解决这个问题，政府从20世纪60年代开始倡导在城镇范围内实行统一规划和统一建造。到20世纪70年代，演变成为“五统一”：统一征地、统一设计、统一规划、统一施工和统一管理。在城市，成立了专门的管理机构——住宅统建办公室，负责实施“五统一”。

由于政府长期奉行“先生产、后生活”的指导思想，在将住房投资看成是纯粹耗费性“非生产性”支出时，住房投资严重不足。在1952年至1978年的27年中，主要由政府安排的城镇住房投资仅占同期GNP的0．78%，加上农村居民的住房投资，全社会用于住房投资的总量也仅占同期GNP的1．5%，见表3－1所示^[1]。

表3－1　住房投资占GDP的百分比

1978年以后，企业、事业单位以及地方政府开始了自筹资金建造住房，住房投资占GDP的百分比有所提高。1979年住房投资占GDP的百分比上升为4．23%，1980年为5．95%。

由国家投资兴建的住房，在概念上都是公有住房，简称“公房”。但因建造方式和管理的不同又分为“直管公房”和“自管公房”。“直管公房”是由城市政府统一建设并由市房管局统一管理的公房。“自管公房”是指由单位建设、管理并由其职工使用的公房，它在名义上属于公有，但实际上单位具有类似于所有者的各项权利。

传统住房制度在建房资金和住房分配两个层次上都欠公平。在建房资金分配方面，部分有权力、有门路或拉关系的单位得到了较多的建房资金，无权力、无门路或未拉关系的单位得到了较少的建房资金。前者建起了较多的和较高标准的住房，职工得到了较多的住房利益，后者的职工只能享有较少的住房利益。在同一单位的住房分配上，不公平也存在。尽管大多数单位为住房分配都制定有住房分配条例，但未按条例操作的情况时有发生，条例向单位内有权阶层倾斜的现象较为普遍。

住房分配是住房制度中的一项核心内容。传统的住房分配是基于官本位之上的高度行政化过程。级别越高，所分得的住房面积越大。各单位人员，甚至非国有企业雇员，都被赋予一个与国家机关工作人员相同或相平行的级别。不同级别人员享用不同房型和住房面积。1981年的国家规定是：国有企业一般员工（一级），享用42～45 m2住房；国家机关和企事业单位一般干部（二级），享用45～50m2住房；工程师和县处级干部（三级），享用60～70 m2住房；副教授、高级工程师和厅局级干部（四级），享用70～85m2住房。事实上，在这四级之上，还有适用于更高级别干部的住房标准。

计划经济体制下的住房投资、建设与分配制度，使中国城镇住房矛盾非常突出，并日益尖锐。第一，住房资金无法实现投入产出良性循环。当国家建房资金只有投入没有产出的情况下，投资不能实行自行积累。尤其国家承担全部已有住房维护费用的情况下，国家投入建房的资金越多，随后支付的维护费用越高，国家的包袱就越背越重，形成了恶性循环。第二，无法从根本上解决普遍存在的住房短缺问题。住房的内部分配制度使国家和企事业单位成为理所当然的住房供给者，个人几乎不需要为住房支付费用^[2]。当国家在承受住房消费的巨大压力面前无能为力时，随着人口的不断增加，住房短缺问题越来越严重。

传统的住房分配制度，窒息了住房市场，加重了社会经济运行的“无效率”。人们通过在单位工作可以获得住房，自然不会自己掏钱去买房。完全福利性的住房供给制，扭曲了市场供求信息，扭曲了消费支出结构，阻碍了合理投资结构的形成，进而严重限制了市场调节机制的生成。人们花去了很多的时间和精力等待着本来就紧缺的住房分配，而以权谋私行为的存在，又进一步加大了等待的时间和精力的耗费。员工简陋的住房条件和其在住房问题上超常的精力付出，影响了员工的工作投入，抑制了员工的工作积极性和创造力。人们的大部分精力耗散于财富的分配，而非财富的创造。

住房制度改革是在中国经济体制改革的大背景下展开的。可以认为，没有中国的经济体制改革，就没有中国住房制度的改革。也可以认为，住房制度改革拉开了城市经济体制改革的序幕。然而，相对于其他与市场经济相匹配的改革，如放开农产品价格、工资体制改革等，实施住房制度改革有更大的难度。这一点是住房制度改革初期未预见的，已被实践所证实。计划经济体制下被压抑的个人欲望，在住房分配制度转换时期快速反弹，并且公开化、集体化。为推进住房市场化进程，国家在短期内支付了很大代价（Rosen et al，2000）。推动住房市场化的阻力，超出了人们的预料。

1980年至1985年，是住房出售试点期。1980年先后有桂林、邯郸、成都、沈阳、无锡、南京、合肥和温州等50个城市开始了以土建成本价向职工出售新建住房的试点。1981年试点城市已扩大到23个省60多个城市。在新建住房出售试点的同时，旧公房的出售试点也在启动。1982年首批在郑州、常州、四平和沙市四市实施“三三制”公房出售试点，即旧公房按新建住房的土建成本价出售，个人支付售价的1／3，其余分别由政府和单位各补贴1／3。1984年至1985年，住房补贴出售的试点已扩大到160个城市和300多个县镇。结果表明：有部分人接受个人出资购房，并有一定的支付能力。尽管这部分人的相对数额很小，但这是一个非常好的市场信号，具有重要的理论意义。长期处于计划经济体制下的人们，由此意识到用市场方式也能解决住房问题。然而，理论与观念上的创新与短期效果的取得并没有必然的联系。试点的短期可见效果并不明显，一方面，由于购房者人数有限^[3]，售房价格又低，回收资金非常有限，国家和企业依然负担过重，住房投资的良性循环仍无法形成；另一方面，在福利性住房仍在供给并且保持象征性低租金的情况下，大多数职工经过个人利益比较，依然选择了等待福利分房或以低租金租用旧公房，从而缺乏购房动力。

提租补贴试点与推行阶段，发生在1986年至1988年上半年。其理论基础是：在原有的住房分配体制下，职工工资中没有或很少包含有住房消费因素，住房分配货币化就是变二次分配为初次分配。提租试点始于1986年，国务院部署在烟台、蚌埠和唐山三城市进行。烟台和蚌埠实行“提租发券”的“空转”方案，唐山直接实行“实转”起步、分步到位方案。三城市试点获得初步成功，尤其是烟台的试点。1988年初，国务院召开了全国首次住房制度改革工作会议，推广了烟台经验，把住房制度改革列入国家的重要议事日程，颁布了《关于在全国分期分批推行住房制度改革实施方案》，确定了以提高房租为核心的改革战略，为改革作了全面部署，正式宣告住房制度改革在全国实施。市场机制被正式引入，住房商品化目标被确立。住房商品化目标的实施步骤分两步走：第一步是提租发补贴。租金按五项因素成本租金计收，提租部分发给补贴，补贴系数按标准工资25%以内测定，补贴总额与新增租金总额持平，补贴资金主要来源于原有建房和维修资金。第二步是把补贴纳入工资，完全进入企业成本或列入财政预算，租金逐步提高到商品房租金水平。三城市试点的结果证明了第一步目标实现的可行性。经过试点，每平方米租金由不到0．13元提高到了1元以上，增幅为13～18倍。该项改革方案的主要成果有：第一，表明了价格机制对需求调节的可行性。经过提租，出现了多占房者退房、大房换小房和小房换大房的现象，市场机制对资源配置的作用已经显现。第二，构筑了住房货币化分配的雏形。住房资金由积累资金转变为消费资金，由暗贴变为明补，通过财政手段，“开新口子，堵旧口子”，具有住房分配货币化的意思。第三，改善了住房经营机制，奠定了住房商品化、资金投入和产出良性循环的基础。遗憾的是：提租补贴方案在推行过程中遇到了很大阻力，于1988年下半年夭折。

从政策方面看，低价出售公房始于1988年下半年，止于1994年。1988年下半年，我国国民经济出现了高通胀，零售物价指数高达18．5%，房地产价格呈快速增长态势。在此背景下，有关部门领导否定了“提租补贴”方案，提出了“甩包袱”折价出售公房的新思路。公有住房以不到重置价的15%的价格卖给居民，有的甚至不到重置价的5%（王育琨，1991）。公房购买者在公房价格与市场价格存在巨大差额下，纷纷购买已住公房，折价出售公房受到职工普遍欢迎。据不完全统计，仅1988年就出售旧公房645万平方米。值得注意的情况是，出售公房回收资金仅42376．5万元，折算每平方米售价仅65．7元。1991年，全国第二次住房制度改革工作会议召开。在防止国有资产流失的呼吁声中，国务院连续颁发了两个住房政策指导性文件，严禁以过低价格出售公有住房。同时重申了“从改革住房低租金着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度”，给出了机制转换和租、售、建并举的原则，规定了“多提少补”、新房新制度等政策措施。各地据此制定了实施规划，推进了房改。1992年下半年至1993上半年的“房地产热”，再次冲击了正在实施的房改。市场上猛涨的房价，拉大了房价收入比和租售价格比，补贴方案更难于实施，房改再次遇到阻力。此时，在利益机制驱动下，相当一部分地区再次优惠折价出售公房，形成了一浪接一浪的公房低价出售风潮。35个大中城市出售公房3000万平方米，回收资金40亿元，每平方米平均价格130元。基于低价售公房存在国有资产流失的认识，国务院于1993年末和1994年初再次明令制止低价突击出售公房，并做出了暂停出售公房的决定。

1994年至1997年是中国住房制度改革的综合配套与全面推进期。在1993年底召开的全国第三次住房制度改革工作会议基础上，国务院于1994年颁发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定全面推行住房公积金制度；积极推进租金改革，到2000年租金原则上应达到双职工家庭平均工资的15%；对公房出售行为，给出了核算标准价和成本价的统一政策；实施国家安居工程和经济适用住房建设。该阶段的最大成就是规范了公房的出售价格，使公房出售呈现了有序的局面。各地在政策指导下，不断自觉调整住房价格，使标准价逐步向市场成本价靠近。有人对住房公积金制度的建立给予了很高评价，称其为房改的“得意之笔”。上海因成功建立了住房公积金筹集、管理和住房贷款发放的运行机制，被有关部门领导誉为“新的住房制度的雏形”。事实上，各地住房公积金的作用并不都十分明显。复杂的住房抵押贷款手续，抑制了住房公积金在增强购买力方面的功能。一旦该功能被抑制，住房公积金就成了家庭的另一项经济负担。国家供给安居房和经济适用房，是出于大多数家庭经济承受能力的考虑。该考虑是一个良好的愿望，但并没有达到预期的效果。

事实表明：只要单位住房实物分配一直进行，那么，单位职工个人购房的可能性就很小，住房市场化就难以实现。如果单位用单位的财力建造住房，然后将其分配给职工，这就不存在住房的自由市场交易，而是一种扭曲的交易。当单位从开发商手中购买商品住房来分配给职工时，住房的市场交易发生在开发企业与单位之间（或称集团购买），职工个人依然没有参与住房的市场交易。为把住房培育成新的消费热点和国民经济新的增长点，1998年7月，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定了稳步推进住房商品化、社会化和深化改革的三个具体目标：一是停止住房实物分配；二是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；三是发展住房金融，培育和规范住房交易市场。当1998年底全面停止住房实物分配的目标未能如愿时，1999年国家有关部门不断重申该项政策，并发布了相关配套文件。上演了近半个世纪的住房实物分配剧目，终于在20世纪末落下了帷幕。与此同时，各地的住房货币化分配方案相继出台，住房分配步入货币化轨道。停止住房实物分配，对住房制度改革和推进住房商品化具有重要意义，对我国市场经济的发展具有更为重要的意义。在明确的住房实物分配期限给出以后，公房出售进程进一步加快，个人购买商品房的比例大幅提高。1999年，绝大多数省、市可售公房的出售比例已达60%左右，全国城镇商品住房销售中个人购房比例已达70%以上，经济发达地区的个人购房比例在90%以上。

住房的福利与商品属性之争，为住房供给能否市场化提供了理论依据。关于住房属性的争论有三种主要观点：一是住房福利属性论，二是住房福利兼商品属性论，三是住房商品属性论。

持住房福利论者的依据主要有：一是恩格斯在《论住宅问题》一文中的有关论述。恩格斯在该文中指出：“恢复个人对住宅的所有权，就是后退一步。”“只要无产阶级取得政权，这种有关社会福利的措施就会像现代国家剥夺其他东西和占据住宅那么容易了。”有人以此为依据认为住房不能作为商品出售给个人，而只能是福利。二是社会主义的性质决定了住房的福利性。社会主义的基本经济规律要求最大限度地满足人们吃、穿、住、用、行等需要，住房作为人们基本的必需生活资料，自然应由国家提供。三是城镇居民的收入水平决定了城镇住房只能是福利而不是商品。

持住房福利兼商品属性论者认为，既然在社会主义社会中存在着商品生产与流通，那么，住房也是一种商品。鉴于目前工资中未含有住房消费部分，对住房实施补贴是必要的。所以，住房兼有福利属性。这种观点是用住房的福利政策来决定住房的福利属性的观点。

持住房商品属性论者认为，住房和其他商品一样，都是价值和使用价值的矛盾统一体。住房的使用价值，即住房的自然属性，满足了人们生产、生活及其他活动需要。住房的价值是住房的社会属性，是建筑工人为建造房子所消耗的一定量的社会必要劳动。马克思主义认为，商品是用来交换的劳动产品。住房和食物、衣服一样，是个人消费品。在资本主义国家制度下，个人消费品是作为商品而进行生产、交换、分配和消费。在社会主义制度下，尤其在社会主义市场经济条件下，住房的生产、交换、分配和消费必须纳入商品经济轨道。住房既是消费品，也是商品。

在我国于20世纪70年代末至90年代初关于计划经济与市场经济十几年的论争背景下，出现住房福利性与商品性之争是很正常的。然而，在明确了我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制的形势下，住房福利性与商品性的争议并没有随之结束。好在争论的中心已经发生了变化。时至今日，争论的焦点，已转移到市场经济条件下如何有效地供给住房和如何有效地建立低收入家庭住房的社会保障问题上，而不再是住房是否可以作为商品的问题了。住房的商品属性与福利属性相结合的二重属性论，在当今住房政策中仍有较明显的体现。

当认同住房是一种商品时，必须认识这种商品与一般商品又有明显的不同，主要表现在以下几点：

（1）商品住房比一般商品更具复杂性。住房是一种复合型商品（尼古拉斯·巴尔等，2000）。该商品为满足一定阶层客户需要，包括了一系列的资本和土地投入。从物质实体上看，一个住宅小区中，开发者所提供的住房商品不仅包括了购房者（家庭）所使用的私人空间，而且要包括使之舒适的设施和设备，还要包括为住户提供进行户外活动的场所。从交易的本质上看，住房商品的复杂性体现在其产权的复杂性方面。独立住宅产权行使过程中的外部性问题，经济学家们尚在研究。公寓楼内各单元房的产权界定办法也未达成共识。当公寓式住房用地权属不清晰时，住房的产权就更加复杂化了。^[4]住房商品的复杂性为经济分析者带来了大量的技术困难。至今为止，人们仍未能就复杂的住房商品的需求价格弹性做出过令人信服的估价，更不用说分析它的组成部分了。同时，住房供给的复杂性和多变性也为有效地制定住房政策带来了困难。从适于销售的原因来看，政府希望确定住房消费的最低水平，以清晰说明哪种属性将被浪费。然而，把住房市场的担保、补贴、质量和区位分离开来似乎又并不合适。另一方面，开发商对住房的直接供应使得政府计划部门并不能及时掌握畅销住房商品的变化情况。

（2）商品住房的位置在很大程度上决定了住房的价值。从一个较宏观的角度看，城市的住房比乡村的住房更有价值。从国际层面看，经济发达国家的住房价值较经济欠发达国家要高。就一个国家而言，当地区发展并不均衡时，发达地区的住房较落后地区要有价值。巴本曾对伦敦的发展作过如下评论：“新的建筑物对一个城市来说是有利的——它们会使旧房子的租值提升。这是因为，一个城市越繁荣，市内的房子的价值就越高。”^[5]这里所说明的是经济发展不仅刺激了地区的发展，同时也提升了该地区房屋的价值。就同一个城市而言，位于城市不同地段上的住房的价值也有所不同。传统的“地点理论（Location Theory）”认为：与商业中心越接近，房屋的价值越高。该理论在早期是广为接受的，因为当交通设施不足、交通费用占工资的比重相对较高时，居住地点离工作地点的远近便有决定性的影响。当交通费用占工资或总开支的比重大幅下降以后，交通费用未必还是房屋需求的一个主要因素。香港的浅水湾及山顶一带的交通并不方便，但它的房价却是顶级的。现在看来，在一个城市内，离商业中心的远近并不是房屋价值的唯一决定因素，与居住相宜的自然风光和人工环境等都影响着住房的价值。但有一点并没有变化：不同地点的房屋价值依然是不同的。

（3）商品住房具有消费与投资双重属性。一般传统理论主要从消费角度把住房作为一种商品看待。“衣食住行”是中国人的一句俗话。作为消费品，“住”位居第三，表明它的重要性并不比衣服和粮食显得高。但住房本身的耐久性，是一般消费品无法与之相比的。住房的耐久性，使人们可以也必须把它作为资产来看待。任何形式的资本，不论是房地产，还是机器，其最终目的都是满足人们的消费欲望（谢贤程，1993）。住房是以资产的形式满足着消费者的居住所需。既然住房是一种资产，那么，购房者购买住房不一定就是消费，也可能是一种投资。在美国，房地产（real estate）投资占全美资本市场的50%，而全球房地产投资占全世界资本市场的六成。^[6]史戴克尔（Steckel，1990）的研究成果表明：富有人士所积累的财富大部分来自其投资的房地产的增值。现代社会，尽管投资渠道已多元化，人们财富积累的主要手段有可能也已经发生了变化，但房地产（含住房）作为投资组合中的一种方式，依然是人们的偏爱。

住房作为既有投资价值而本身又是一项高价值的必需商品，对人们是很有诱惑力的。由此而来的对个人的工作激励以及对社会经济发展的推动，也是不可以忽视的。

1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中给出的中国城镇住房制度改革的目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。专家学者于1997年至1998年就住房制度改革的目标模式进行了课题研究^[7]。中国住房制度改革研究课题组于1997年底给出的住房制度目标模式是：

（1）住房产权私有化。建立以住房私有产权为主、其他产权形式并存的多元化产权制度是住房制度改革的首要目标。(www.xing528.com)

（2）住房分配货币化。产权制度决定分配制度。货币化分配制度是指将住房的一次性实物分配转变为多次性货币收入分配并体现在劳动收入分配中。该制度是与私有产权制度相适应的一项制度。

（3）住房租金市场化。市场化住房租金形成制度是实现住房租金合理化的必要途径，与住房私有化一样，是住房商品化的重要内容。

（4）住房交易规范化。私人产权制度和分配货币化制度，要求存在市场化交易制度。完善的市场化交易制度要涵盖住房一、二级市场。要有明确的市场主体和产权主体，遵守等价交换与自由交易的市场原则，政府依法管理市场。

（5）住房管理社会化。应有专业化和社会化的物业管理公司来提供物业管理服务。独立的物业管理公司，独立的房地产开发公司，独立的中介机构，共同形成社会化住房管理制度的主体。

（6）住房保障多样化。住房的基本属性决定了即使在发达的市场经济国家也有其福利性的一面。社会主义经济的本质更决定了各级政府把解决居民住房问题作为社会发展的重要目标，作为社会保障的重要组成部分。社会主义市场经济体制下，实行以私有产权为主体的住房制度，不仅不排除住房保障制度，而且为建立行之有效的多样化的住房保障制度创造了必要的制度基础。住房保障分为低收入与贫困人口的住房保障、政府高级公务员的住房保障和其他住房保障。

成思危提出的到2010年时我国住房制度改革的目标模式包括八个方面：供需动态平衡；住房成为商品；交换通过市场；房费纳入工资；保障社会公平；构建金融支持；维持租售平衡；发展住宅产业。

成思危教授建议从现有体制向目标模式转换可采取四项策略：合理补贴，盘活存量；适应需求，培育市场；加强调控，消化空房；突破一点，配套推进。这一点是指住房分配方式，住房分配货币化是突破口。配套措施是：建立以开发商为主体的住房供应体制；建立以个人为主的住房消费体制；建立以中介服务为纽带的住房交易体制；建立以政府为主体的住房调控体制。中国社科院课题组的建议是走一条具有中国特色的渐进式、小配套的制度改革之路。

历时近30年的中国住房制度改革与住房市场化供给，取得了巨大成就，也出现了许多新的问题和新的阻力（Youqin Huang et al，2002）。以至有人用“步履维艰”来描述中国住房制度改革的境况（郭树清，2009）。回顾中国住房制度改革的发展历程，分析中国住房制度改革所遇到的阻力及执行偏差，对推进我国的住房市场化进程将产生积极作用。

中国住房制度改革的市场化目标是明确的。无论是改革初期的住房出售试点，还是后期的提租补贴、公房出售和住房货币化分配等一系列政策，都是以住房市场化目标为导向。中国的住房制度改革之所以遇到了很大阻力以至不断出现反复，其原因是多方面的，既有管理体制方面的原因，也有观念上的因素，更为关键的是各利益相关者出自个人利益考虑所滋生的阻力。住房市场化目标与个人长远利益的一致性以及与短期利益的局部冲突，使中国的住房制度改革必须是一种政府主导下的试探性、渐进式的制度变迁，这其中自然存在政府、单位和个人之间的利益博弈行为。

政府和大多数城镇居民对住房短缺与分配不公的不满是一致的，这是住房制度改革中各利益相关者的共同基础，也是房改初期大多数人拥护房改的原因。据抽样调查，1989年哈尔滨市支持房改的居民占样本数的比例高达91．8%。时隔五年，该市的房改支持率下降了42个百分点，降为49．8%（徐雷，1998）。房改支持率急剧下降的原因在于大多数城镇居民在其住房条件改善的同时感受到了已有住房利益的绝对或相对损失。于是，在住房制度改革过程中的利益博弈便不可避免。

由于政府的住房制度改革目标是框架式的，中心是要改变住房生产、分配与管理中的无效率状态，但又必须兼顾公平（Logan，1999）。效率与公平之间的难以调和性和人类社会在一定阶段的知识有限性，会给制度博弈的另一方以理由，从而阻碍着制度倡导者所倡导的制度变迁。相对而言，政府的目标是远期目标，而个体目标是近期目标。个体追求近期的实在利益，有责任心的政府则必须关注长期社会整体利益。

对政府来说，低价出售公房是否是一种经济损失，尚存在不同的观点。如果把住房作为政府的财产，低价出售公房对政府是一种损失。如果将住房作为生产、发展、维持和延续劳动力所必需的物质条件，那么，它便是劳动力价值的一种决定因素。换句话说，当社会使用劳动力时，应该支付其住房费用。既然住房含量是劳动力价值的重要组成部分，那么，住房就不是纯粹意义上的国家财富，也不是单位的积累，而是属于劳动者集体。实物分房也好，货币化分房也好，国家或政府都只是作为一个公平分配的仲裁者出现，而不是作为财产的所有者出现。因此，认为国家或政府在公房出售过程中遭受经济损失或国有资产流失的观点没有理论依据，甚或混淆了住房的财产归属。相反，政府将因有效地解决了住房短缺问题、节约了大量的房屋维修资金和促成了住房市场的发展等，获得了良好社会发展收益。与其说政府在住房制度改革过程中存在损失，不如说政府在住房市场的建立与发展中进行了一项非常有意义的投资。

物业管理市场化是住房制度改革的产物。住房制度改革以前，几乎所有的城镇房屋都是公有房屋，公有房屋的维护性管理^[8]由建设单位自行管理或由城镇房管部门统一管理。住房制度改革以后，房屋的权属性质发生了变化，不仅出现了个人拥有产权的商品房，而且原有的公有住房也渐渐演变为私人所有住房。住房所有属性的改变，必然要引发住房管理服务的供给和生产方式的变化。与住房商品化相适应，提倡并探索物业管理服务市场化道路似乎是理所当然的事情。理论界从两个方面为这个构想给出了理论依据：一是从公平角度给出的“谁所有谁负担”理论，当个人拥有住房时，个人负担其住房费用包括其住房的维护费用是公平的；二是从效率角度给出的“生产服务一条龙”理论，当开发商生产并销售了商品房以后，他们必须为其商品（房）提供销售服务。^[9]

实际情况与理论基本吻合。改革初期的海外购房者大多为香港居民，他们生活在市场经济体制下，提出了房屋售后服务需求。这个需求，使国内开发商意识到，不仅要提供房屋，还要为所开发的房屋提供物业管理服务。既然附加的物业服务有利于房屋销售，又可以增加收入，当时的开发商非常乐意地承诺并积极地筹备物业管理服务的生产（提供）工作。1981年3月10日，全国首家物业管理企业——深圳市物业管理公司成立。该公司照搬了香港的物业管理模式，正式管理完全外销的深圳“东湖丽苑”小区。紧随住房制度改革的住房管理体制改革，步入启动阶段。

到20世纪80年代的中后期，随着国内经济形势的迅速发展和房地产开发热的兴起，由开发商组建的物业管理公司如雨后春笋般涌现，物业管理服务进入了由开发商主导的全面摸索阶段。在此阶段，物业管理服务几乎无一例外地成了开发商房屋促销的一种手段，并作为开发商的“第二产业”。

在物业管理服务期间，以利润最大化为导向的开发商与以个人效用最大化为导向的购房者或业主之间出现了冲突。作为促销手段，开发商在物业服务上的先期承诺不一定全部兑现，而作为“第二产业”，开发商的物业公司必须有利润。这两个似乎矛盾的命题其实具有一致性。对开发商而言，它们都意味着“开发与管理”收益最大化，而对购房者或业主而言，则意味着购房后很可能受到开发商的“要挟”，从而出现权益受损情形。于是，开发商和购房者的冲突出现了。由于冲突出现的时间是在开发商交房和物业公司开始向业主提供管理服务以后，因此，购房者与开发商之间的冲突会表现为业主与物业公司之间的冲突。由于物业管理服务处于摸索阶段，除了极少的学者认为开发商对物业管理问题负有主要责任以外（刘圣欢，2002），大多数人认为业主和物业管理公司要对物业管理问题负责^[10]。

中央和地方政府管理部门为此成立了相关组织机构并相继出台了有关物业管理的政策法规：

1993年6月，深圳市率先成立了全国首家物业管理协会，标志着物业管理作为一个独立的行业正式确立，相关的政策法规也相继出台；

1994年4月，建设部颁布了33号令《城市新建住宅小区管理办法》，第一次提出了物业管理专业化、社会化概念，明确了物业管理企业化、经营型的特点；

1994年6月，深圳市人大通过了《深圳经济特区住宅区物业管理条例》；

1996年2月，国家计委、建设部联合颁发了《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》；

1996年9月，深圳市颁布《深圳经济特区物业管理条例实施细则》。这是我国第一次以地方法规的形式，对物业管理进行阐释，其中首次对业主、物业管理公司和业主委员会的权利和义务进行界定；

1996年9月，建设部人事劳动教育司和房地产司联合颁发《关于实行物业管理企业经理、部门经理、管理人员培训持证上岗的通知》，这两份文件从国家层面对物业管理有偿行为以及物业管理企业各级人员资格和行为进行了规范；

1996年底，深圳市住宅局颁发《关于1996—1999年度全市物业管理优秀住宅区、优秀大厦、优秀工业区考评的通知》；

1997年11月，深圳市住宅局和物价局联合颁发《关于下达我市物业管理服务收费标准的通知》，具体规范了物业管理各类的工作和行为标准以及相应的收费等级。

伴随着物业管理法规、政策的推进，物业管理开始由开发商主导型向社会化转型，以福利分房政策为背景的房管模式也开始大量转型为以市场化为基础的物业管理模式。在1996到1999年间，深圳市已基本实现了由物业管理公司管理住宅区治安和停车场的管理目标，并成功地将清洁卫生工作从居民委员会或市政部门划归了物业管理公司。在住宅区实现了一体化的物业管理模式。小区内的房管、卫生、绿化、维修、治安、停车场等服务统一由物业公司提供。这种管理模式改变了计划经济时期的多头管理格局，新建小区的环境和服务质量明显提高。物业公司在多元化经营中也获取了相对稳定的收益，物业管理步入了经营良性循环。

由于物业管理的经营活动的收入主要取决于以物业面积为基数的综合服务收费，因此，物业管理企业管理的房屋面积越大，其收入便越多。开发商下属的物业公司尤其是早期从事物业管理的公司，在拥有一定经验以后，积极主动地到社会上去承接物业管理服务业务，甚至包括政府办公楼宇的管理服务。于是，众多物业公司从开发商母体中分离，成为社会化的物业服务公司。比如说，从“中建海外”分离出了“中海物业”，从“万科地产”分离出了“万科物业”。与此同时，几乎没有开发商背景的自行组建的物业公司也相继面世。它们和来自传统房管部门的物业公司一道，形成了社会化的物业公司群体。

进入21世纪以来，在完成了国企体制改革和建立健全社会保障体系的前提下，住房体制完全实现了货币化分房和住房商品化。物业管理作为一个影响面巨大的行业，对城镇居民的权益和日常生活都产生了广泛的影响。物业管理中的矛盾、纠纷、冲突也不断涌现，更高层级的法规相继出台并付诸实施。如在国家法律层面上，出台了《中华人民共和国物权法》和《劳动合同法》，国务院批准下发了《物业管理条例》以及《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》（国务院令第504号）；在行政规章层面上，国家发改委、建设部印发了《物业服务定价成本监审办法（试行）》；建设部、财政部印发了《住宅专项维修资金管理办法》；建设部修改并发布了《物业服务企业资质管理办法》；等。同时，地方政府如深圳、成都等地重新修订了物业管理的地方性法规，制定了大量物业管理的规范性文件。随着立法工作的开展，物业管理法制化进程加快，从中央到地方多层次的物业管理政策法律制度日趋完备，一个内容全面、结构合理、科学规范、特色鲜明的物业管理政策法规体系逐步形成（谢家瑾，2008）。