财产运行外部审计监督制度的优化方案

我国的农民专业合作社已经处于快速增长的阶段，具备了一定的数量基础，但合作社发展并不规范，有些合作社出资不到位，有的合作社治理机构不完整，有的合作社财务制度模糊混乱，外围社员利益得不到保障，有的实为戴着合作社面具的“公司＋农户”模式的延续。农民专业合作社的弱质性和公共物品性，使农民专业合作社在激烈的市场竞争条件下必须得到政府在政策、财政和税收等方面的支持才能生存和发展。特别是现行立法所作出的对农产品简单加工、农业初级产品免征增值税，以及从农民专业合作社购进的免税农业产品可按13%的税率抵扣增值税等规定，是农民专业合作社的巨大制度优势。如果一些龙头企业等公司法人挂上合作社的牌子，从而获得国家在政策、财政和税收等方面的扶持，则会导致实际市场竞争的不公平。^[22]另外，国家提供财政支持，委托和安排有条件的农民专业合作社实施农业和农村经济的建设项目；中央和地方财政安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务；国家政策性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。同时，现行立法还规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员。如何确保国家的扶持资金被合理使用于指定的用途，而不被侵占、挪用，以独立的外部审计制度为核心的外部监管机制便显得不可或缺。完善的外部审计监督制度有助于合作社自身治理结构的完善和治理过程的规范，有助于合作社经营绩效的提高，有助于合作社信用基础的加强和融资活动的开展，有助于国家财政扶持资金的规范运用和市场主体的公平竞争，有助于对合作社普通社员合法权益的保障。

德国早在1934年便建立了对合作社的强制审计制度。他们的合作社审计是全方位的，不仅包括制度建设和经济效益，也包括难以在账面上反映的对成员利益的增进，等等。合作社的审计结果要向社员大会通报，以使社员全面了解合作社的业务和经营情况，并能由此对自身和对合作社的整体利益作出全面、恰当的评估，以便在社员大会上提出改进意见，或者以投票的方式进行选择。这样，对合作社的审计不仅可以在内部支持监事会的工作，也可以使社员全面了解合作社的内部管理情况和经营状况，从而他们才可能在社员大会上对管理人员的工作作出正确评价，并且自身利益和对事关合作社未来发展的决策作出正确选择。同时，合作社外部的业务伙伴也希望借此了解合作社的经营状况，从而作出经营决策。在合作社的早期发展阶段，社员大会的多数票决议可以反映成员的意志，增进成员的利益。但是随着社会经济的发展、市场竞争的加剧以及为适应市场竞争的需要导致的合作社组织规模的扩大和新的业务领域的拓展，多数成员的经验已经不能适应合作社不断发展的现实，在这种情况下，合作社的业务领导工作也不得不逐渐改由具有足够的业务知识和专业管理经验的人士来承担，这就使得广大社员对于合作社的业务工作的监督更为困难。所以，为使合作社成员能够有效地控制理事会和监事会，并使理事会和监事会能更好地管理企业和控制专业经理，也有必要对合作社的业务经营定期进行审计。^[23]

(一)审计监督的主体

审计机构应当是独立于农民专业合作社的有资质的外部审计机构，农业行政主管部门有权委托审计机构对合作社进行审计，在审计过程中，合作社的成员、管理人员应积极配合审计工作，如实提供相关材料。审计机构有权要求合作社提供所需的各种材料，有权查阅合作社的账目和凭证，有权核查合作社的现金、有价证券和库存等。审计时，被审计合作社的理事、监事、雇员及社员不得参与审计工作，从而保证审计机构的独立审计地位。审计虽然受政府主管部门的委托但并不受其干预，以确保审计的独立性。审计机构及审计人应当认真、公正审计并严守秘密，不得利用在履行职责时了解到的商业秘密和营业秘密，蓄意或过失失职者须为合作社承担由此造成的全部损失。

(二)审计监督的内容

首先，应该对合作社的具体运作机制进行监管。如，可对合作社实施年度审计，也可以加强对合作社的信用状况的评价，以便为信贷、财政等方面的政策支持作基础。其次，应该对合作社的税收方面的事项进行监管。以合作社的生产经营规模、产品品种、产品产量、管理水平等实际情况为基础，对合作社发票领购的票种及数量作出合理确定，防止农产品经营企业假借合作社的名义骗取税收优惠待遇。再次，应该对国家支持资金的使用进行监管。国家可以委托和安排有条件的有关合作社实施支持发展农业和农村经济的建设项目。对于此类建设项目，中央和地方财政会分别安排资金，支持合作社开展信息宣传、人员培训、农业生产基础设施建设、农产品质量标准与认证、市场营销和技术推广等。对于这类资金的使用也要进行监管，以保证扶持资金的合理使用。^[24]

(三)审计监督的形式(www.xing528.com)

主要有定期审计和临时审计两种形式。定期审计的重点是合作社的成员构成和出资，治理机构，财务管理，成员账户，盈余核算和分配方式等。规模较大的合作社应每年进行一次，规模较小的合作社可每两年一次。合作社完成登记取得法人资格后，是否依法依章程规范运行，税收优惠享受情况，财政和金融等资金扶持的使用情况，包括对于国家委托建设的农业和农村经济项目，用于农民专业合作社开展的信息服务、培训，农产品质量标准与认证，农业生产基础设施建设，市场营销和技术推广等的财政补助资金的使用情况，都要进行定期审计。超过一定金额或人数比例的债权人、超过一定比例的合作社社员、监事会或执行监事、一定比例的理事和在履行对合作社监管职责过程中发现重大问题的其他机构可以申请对合作社进行临时审计。

(四)审计监督的费用

有学者认为，考虑到合作社弱者联合的性质，发展初级阶段的经济困难，定期审计费用应由政府承担。对于临时审计，为防止提请审计的权利滥用，原则上由申请人承担，必要时农业行政管理部门可以给予补助。^[25]此种观点值得赞同。

(五)审计监督结论

首先，审计结论可以作为享受政府政策、财政支持的法律依据。只有经审计认定依法依章程规范运行的合作社才能享受各种政策优惠和财政支持。不符合法律法规和章程规范要求的，要向合作社发出整改通知，限期整改。整改期间根据情况暂停一些政策支持，拒不整改或整改达不到要求的，可进行处罚，必要时可追回期间享受的各项优惠，直至取消其合作社资格。其次，审计结论可以作为社员参与合作社治理、对理事会等管理人员进行监督以及行使表决权的重要参考依据。再次，理事会应提交由审计机构出具的完成审计证明，以纳入合作社登记簿，并应预先通告，在下次召集全体社员大会时将审计报告作为表决事项。监事会应在全体社员大会上宣布重要的审计结论，或发表对审计结论的不同意见。审计机构有权咨询性地参加全体社员大会，因审计协会申请或全体社员大会决议，应全部或部分宣读审计报告。如果审计机构确信，对审计报告的表决被无理拖延，或者在表决时全体社员大会对审计报告的重要结论或不同意见并未充分了解，则审计机构有权召集由合作社付费的全体社员特别大会，并确定为消除现有缺陷需要协商和表决的内容。