农民专业合作社的财产运行制度与成员异质性结构

(一)社员异质性对合作社财产运行制度的影响

西方合作社理论通常将合作社发展赖以生存的环境，如农业产业化、少量的农业人口、相对大规模的农业生产等，当作既定的前提而很少重视。我国农民专业合作社的发展具有自身的特殊性，从而必然在合作社的发展空间、内部的制度安排和治理结构方面体现出自己的特色。如前所述，传统合作社财产运行中的“一人一票”制度是建立在社员均质性基础上的，为实现平等互助的宗旨，其出资方式确定了均等入股的原则，由此产生了“一人一票”的决策方式。这样的出资方式事实上导致了对个人大量投资的隐性约束。合作社的发展需要资金，而对资金的需求会导致合作社社员在所缴纳的股金上存在差异，资金的差异在客观上产生了突破“一人一票”原则的需求。^[3]

但在实践中，特别是在我国，合作社的社员通常不具备均质性。这种异质性体现在以下几个方面：首先，合作社参与主体的资源禀赋不同。随着市场经济的发展，农民拥有了在一定条件下自愿选择和配置自己所拥有的生产要素的权利，虽然我国采取了按集体人口均分土地的家庭承包经营制度，但农民已经可以选择自己所从事的职业，也可以在一定范围内流转自己的土地承包经营权，还可以选择自己人力资本的积累方式和自己的投资方向，加上不同的人拥有不同的风险偏好、社会关系网络和其他资源，从而在农村形成了资源禀赋各异的农户共同存在的情形。富起来的农民往往成为拥有优质资源和人力资本的农村精英，贫困的农户往往因缺乏各种社会和经济资源而仍旧处于耕种几亩地的境地。其次，合作社参与主体的生产规模和入股资金不同。在参与主体中，既有种植大户、种养殖能手、龙头企业、其他社会组织等拥有较大规模和较强资金实力的社员，也有种植规模细碎化、农业生产兼业化的小农户。大规模生产的社员在与合作社的交易中存在规模经济效益，从而可能要求合作社提供更好的服务和更优惠的价格，较高的资金投入也意味着其承担了合作社较多的经营风险，其必然要求享有更多的控制权，进而对合作社事务拥有更多的参与和决策的权利。再次，不同主体参与合作社的动机与目的不同。那些资源禀赋低、种植规模小、入股资金少的社员加入合作社主要是为了寻求销售的保障和更好的价格，而那些资源禀赋高、种植规模大、入股资金多的社员参与合作社不仅仅是为了寻求销售保障和更好的价格，其还在于谋求农产品的加工附加值或树立产品品牌形象后的无形价值，因此两者在决策过程中对合作社的当前利益与长远利益的平衡上会产生不同的意见。复次，不同的参与主体在合作社创建和发展中扮演的角色不同，对绝大多数普通农户而言，他们只有有限的自然资源、资本资源、人力资源和社会资源，由他们组织创建合作组织的可能性较小。只有那些具有一定生产规模、农产品生产的市场化、商品化程度较高的专业生产大户，掌握一定农产品销售渠道的运销大户，农民社区里的“精英”人物，以及拥有一定资本实力和管理能力的龙头企业和供销社，才有能力组织创办农民专业合作社。实践中我国绝大多数合作社也都是依托供销社、龙头企业、政府职能部门、种养殖大户或者贩销大户建立的。^[4]在这些合作社中，股金的集中度普遍较高，这些领办者往往是合作社名副其实的产权意义上的企业所有权者，那些只持有合作社小部分股份的多数社员入股合作社只是为了获得社员的身份。最后，如果为了吸引投资或管理专家而出现非交易社员，则合作社财产运行制度将更加复杂。因此，社员异质性是我国农民专业合作社的一个明显特征，农民专业合作社的财产运行制度必然需要在此基础上进行讨论和设计。而传统农业合作社的一系列制度安排均以相对均质的农民为前提，农民的异质性不仅影响影响合作社组建的可能性，也影响到传统的合作社制度安排的有效性，由此产生的制度创新还有可能引起对合作社质的规定性的质疑。

在异质性社员结构下，少数核心社员拥有农民专业合作社的主要剩余控制权和剩余索取权，其外在体现就是核心成员拥有合作社的多数企业所有权，由于在集聚生产要素和避免代理问题上有优势，当前合作社的企业所有权安排存在合理性并具有一定的积极意义。^[5]首先，异质化社员的存在有助于合作社的创建。如前所述，绝大多数普通农户难以组织创建合作社，只有那些所谓“大户”或“农村精英”才有能力组织创办农民专业合作社。实际上，我国现阶段的合作社发展在相当程度上是嵌入在社会政治体制中的，农民自己兴办得少，外部力量介入得多，小农户牵头创办的专业合作社非常少，热心牵头组织合作社的往往是弱势群体中的那部分具有一定生产水平和经济规模、农产品商品化和专业化程度较高的专业化大户。其次，社员异质性在一定程度上有助于合作社绩效的提高。一方面，大生产者、大股东积极参与合作社的管理和决策，有利于提高合作社的决策效率，从调查数据来看，核心成员集体较高的股权集中度对合作社的组织发展和盈利能力有正向影响。那些更接近西方经典原则的偏于均等持股的合作社在营业收入、合作社盈余、带动农户数上并未呈现什么优势，甚至还显劣势，核心成员集体持股较多，能起一定的激励作用，也能给普通社员以信心。^[6]在分散决策场景中，较富的个体充当组织行动的领导角色，通常作为共享资源管理的首先倡议者在最初发动阶段发挥积极作用，而收入或财富的异质性对于建立管理权威是有利的。另一方面，合作社牵头人的情况对合作社的发生、发展及绩效具有关键性作用，一些政府涉农部门和涉农企业，处于自身的政治利益或经济利益，也参与兴办专业合作社，而具有社会职务的牵头人比较容易获得政府和社会的支持，从而提高合作社绩效。^[7]

在当前我国农村地区人力、物质资本极度匮乏的情况下，我国农民专业合作社呈现出由少数农村精英控制、普通社员依附的产权结构虽然具有一定的合理性，但却背离了合作社的初衷。造成这种状况的根本原因在于合作社对公平与效率的兼顾，使其陷入理想与现实的两难境地。同时，这种异质性的社员结构也存在着缺陷和负面的影响：

首先，合作社社员异质性结构易产生内部人控制问题。当治理规则还没有在组织之中规范确立，合作社特别容易被精英分子或首倡者内部人控制，内部人控制是合作社这种产权和制度安排无法回避的。从产权经济学企业所有权理论看，产生最高社会盈余的所有权结构将被选择，而拥有重要投资或重要人力资本的一方应该拥有企业所有权。大农作为“中心签约人”是当代大多合作社组建的逻辑起点。没有大农就不可能有成功的合作社，就不可能有真正的合作社企业家，大农有能力增加农产品的加工附加值和销售附加值，增加合作社的整体组织利益。农村资本固有的稀缺性使核心资本的拥有者常常演变为合作社经营者和治理的驱动者，由于核心资本具有资产专用性、企业家才能的机会成本较高兼之小农可能产生的机会主义行为，大农必然要求较大的剩余控制权和索取权，才能使合作社按照自己的意愿运行。由此可见，大农内部人控制是大农投入物质资本权力的内在要求，是大农企业家才能和人力资本难以测度的外化表现，具有现实性、应然性和必然性。^[8]

其次，社员异质性会产生社员间的利益侵占。在理论上，合作社的企业所有权安排是社员享有控制权和剩余索取权。但实际上，由于社员异质性和核心社员的存在，传统合作社的接近均等性财产结构被“核心—外围”型产权结构所取代，从而导致控制权与剩余索取权安排上的异化，核心社员实际上掌握着合作社的财产运行决策权和剩余控制权，从而在剩余索取权分配上也会采取倾向于自己的方案。由股权结构分化产生的内部人控制可能会致使合作社的组织功能弱化和社会功能较差，甚至严重偏离合作社的本质规定性。在大农领办的合作社中，在促成小集团行动的过程中，确实会产生少数“盘剥”多数的倾向，产生严重的“委托—代理”、成员利益冲突和利益侵占等问题。^[9]我国现行立法虽然对附加表决权总票数有所限制，但也使出资较多的产业化企业、其他组织、农村大户、“种养殖能手”在合作社重大决策时拥有资本带来的投票优势，有时这种投票优势甚至仅仅通过核心社员对外围社员所形成的心理上的潜在压力和威胁即可实现。

再次，社员异质性会导致集体行动的困境。由于不同的社员参与合作社的动机与目的不同，因此，其对合作社应向自己提供什么样的服务、商品如何定价、成本和收益的分配等均有不同的需求。例如，在社员异质性的条件下，成本交易原则或者对每个社员都实行均等的价格和成本，会引起合作社的不稳定，特别是在规模较大的农民和规模较小的农民之间、离合作社工厂较远的农民与较近的农民之间、不同的商品之间存在的交叉补贴，很可能会导致那些优秀的社员脱离合作社。在平均定价的情况下，无论是较大的惠顾者还是较小的惠顾者，他们得到的价格一样，而不考虑他们给合作社带来的成本差异，那么，他们就有动机离开而去组建一个新的合作社。为了避免这种情况的发生，对社员实行差别化定价对保持合作社稳定是必需的。^[10]社员的眼界和对未来的预期也会导致核心社员与外围社员对合作社的财产运行存在不同的主张，难以协调一致，核心社员更关注合作社的长远发展，更积极地进行合作社业务的拓展和延伸，更愿意为企业的品牌宣传与提升投入资金，而外围社员则更关注眼前利益，更希望得到一个更加有优势的价格，更希望把现有的盈余装入口袋为安，因此两者在财产运行决策中便会产生不同的主张，从而增加了集体行动的难度。

最后，社员异质性会导致合作社出现股份化倾向。社员异质性所出现的“核心—外围”的财产结构背景下，投入大量资金的核心社员必然产生在财产运行决策中投票权按比例分配的意愿，同时，在企业盈余分配中必然形成按股份多少进行分配的愿望，特别是在核心社员出资占合作社股金总额较高而与合作社交易额较低的情形下，此种愿望更为强烈。核心社员持股过多容易导致经营决策和盈利分配的股份化倾向，从而会引发社员的不满。此外，人力资本产权的资本化是利益各方通过博弈以股份化形式得以实现的，企业家人才的稀缺性也是农民专业合作社股份化的重要原因。(www.xing528.com)

(二)社员异质性结构下我国农民专业合作社财产运行制度的选择

如前所述，社员异质性是我国农民专业合作社的重要特征，也是讨论其财产运行制度的前提，“核心—外围”型的社员结构和财产结构在未来的一定时期内仍是我国农民专业合作社的主流形态。合作社股份化倾向也会持续存在，但笔者认为，在我国现有财政、税收支持政策存在的前提下，在龙头企业仍然需要通过合作社获得稳定的农产品来源这一需求下，这一股份化倾向不会导致我国农民专业合作社大量异化为公司性质的企业。在社员异质性、“核心—外围”财产结构、合作社股份化倾向的背景下，要构建良好的合作社财产运行制度，需要从以下几个方面来考量和完善：

首先，“一人一票”和“多票权”与民主管理的关系。民主，特别是政治民主，在近代以来的发展中产生了多元的概念和理论，就其本质而言，其是建立在保证所有公民都有投票权和参与社会政治生活的权利基础上的一种制度安排。而所谓经济民主，是政治民主概念的外化或扩大，其实质是市场经济的运行机制或运行状态的反映，其目标是在自由原则的前提下，建立公正、平等的财富分配制度和原则，是市场经济活动中各种具有民主特性的精神和原则的集中体现。例如，经营主体的意思自治、地位平等、经营活动自由和合同自由，股东通过股东会等合议制形式行使对公司的权利。“一人一票”制度符合政治民主的要求，而与经济民主和资本民主的要求难谓完全一致，因此，当社员均质性较强时，“一人一票”制度符合合作社社员对民主管理的要求，而当社员异质性明显，社员之间投入金额和与合作社交易金额悬殊时，仍然固守“一人一票”制度对合作社的良性运转并无益处。附加表决权和比例表决权所形成的“多票权”制度在一定程度上体现了经济民主和资本民主的要求，将合作社控制权和剩余索取权配置给合作社经营风险承担者更符合企业所有权理论，也更能调动合作社参与者的积极性，从而提高合作社经营绩效。换言之，“多票权”制度并不违反民主原则，而是在合作社财产结构发生变化时，民主管理原则随之而进行的修正与调整。

其次，“多票权”治下“一股独大”的防范与协调。传统合作社对资本的需求相对较少，只需较少的资本，合作社便可运营和发展起来。而现代市场经济中，合作社对资本的需求极其强烈，特别是在激烈市场竞争中，合作社不得不通过对农产品进行延伸加工来获取附加值才能生存下来，资本在农业工业化过程中的重要性确定无疑，其在合作社中的地位也越来越高。因此，资本民主下的多票权规则的实质，是在资本的地位足够高和作用足够大时，合作社不得不赋予资本在合作社中以一定的话语权，从而对合作社的人合属性进行一定的调整与修正，以适应这一变化了的现实状况，这也是资本这一生产要素在社会生产中扮演越来越重要角色的体现。在对“多票权”具体的制度设计上，实践中存有不同的做法，有的通过彻底贯彻比例原则来体现资本或交易金额在财产运行决策中的作用，有的则在赋予出资金额较大的社员以多票权的同时附加一定的限制性规定。笔者认为，合作社毕竟不同于公司彻底资本民主化的制度模式，^[11]对多票权予以一定的限制，以防范合作社中“一股独大”从而减少利益侵占的情形，应是比较合理的选择。

《农民专业合作社法》亦采取了对多票权进行限制的立法模式，一方面规定了基于“一人一票”制度的基本表决权，另一方面规定了出资额或与本社交易量(额)较大的成员享有的附加表决权，并允许章程对附加表决权行使范围作出限制。笔者认为，现行立法吸收多票权制度来修正传统合作社“一人一票”的规定，具有合理性并符合实践需求，但对附加表决权总票数作出不超过基本表决权总票数20%的规定，值得检讨，这一比例数值从何而来?其计算依据为何?20%就能体现出资额或与本社交易量(额)较大的成员参与决策的权利需求吗?笔者认为此处的规定颇具随意性。事实上，西方国家在股份合作制实践中，也遇上了此类的问题，后来，经济学家詹姆斯·米德设计了“劳资合伙表决制”。这种新型的表决制将所有企业中需投票表决的重大决策分为两类：凡涉及资金筹集、投放、确定股息红利分配、职工教育以及选举董事等同普通员工关系最为密切的问题时，实行一人一票的原则；凡涉及生产管理、劳动组织、市场销售决策等经营管理业务时，实行一股一票的原则。这种将业务内部分立，按不同原则来投票决策的设想在西方股份合作制企业中较为常见。^[12]笔者认为，虽然一股一票在合作社财产运行中难以贯彻，但上述区分合作社财产运行中的不同事务，采用不同的决策表决制度的做法值得借鉴。一方面，在某些合作社财产运行事项上贯彻“一人一票”制度；另一方面，在其他财产运行事项上贯彻多票权制度，多票权来自三种情形：一是合作社依社员出资金额按比例赋予社员多票权；二是合作社为对合作社的经营作出特殊贡献的社员设置多票权；三是按交易额比例赋予合作社交易社员以多票权。合作社章程应当对适用“一人一票”制度和“多票权”制度的情形分别作出规定。

再次，改进职业经理人治下的财产运行制度。在现代社会，治理(控制决策权)与管理(经营决策权)的细分。社员通过合租社社员大会或社员代表大会，民主选举出理事会及监事会来行使控制决策权。聘任的职业经理通过领导专职经营管理人员来行使其经营决策权。例如，在农产品销售合作社中，社员大会或社员代表大会是最高权力机构，社员或社员代表通过民主程序选举出理事会和监事会。合作社章程对社员大会和其他合租社机构的责任都有明确规定。重大投资决策一般由社员大会(社员代表大会)或理事会作出决定，理事会和代表机构所作的最重要的决策，是不同合作社的合并。理事会决定投资、改变战略等事宜，以及与社员直接有关的事情(如社员交售的不同质量产品的不同支付款、交售牛奶或生猪的规则、利润的年终分配等)，这些都属于治理的范畴。而管理部门负责企业的日常经营，受雇的经理有权决定企业的生产、雇员的工资，根据市场需求进行业务的调整、销售方法的选择、与消费者的价格谈判等，这都属于管理的范畴。

现实中，我国农民专业合作社中的社长等管理人员大多数本身就是农民，缺乏管理知识，综合素质不高，适应市场经济的意识和能力不强。有调查显示，在主要管理者的文化程度上，7.1%的合作社管理者文化程度为初中，55%的管理者文化程度为高中或中专，38.1%的管理者文化程度达到大学以及以上的水平。而合作社中其他社员也多是农民出身，缺乏懂技术、会管理、市场开拓能力强的复合型人才。目前法律没有规定我国农民专业合作社中要设置专门的经营管理者，但实际上合作社要在激烈的市场竞争中运作盈利，需要有专门的人员来管理经营。虽然大部分合作社都设有经理，但超过65%的经理都是由理事长担任，而理事长和理事会的少数成员是合作社中的常设决策机构。缺少执行经理，相当于缺少了管理层，没有专业的管理人员，合作社内部运行中的管理没有系统地进行，相当于决策者同时是实施者，这样会使得部分决策和实施不能分离，容易出现忽略整体利益关注个人利益的情况。由于理事长大部分由农民或者龙头企业者中选出，专业的管理知识相当有限，还不能驾驭市场经济中合作社经理的职务，很容易导致合作社运行效率低下。^[13]在管理层面，随着农业合作社规模的扩大，合作社由社员民主控制转向专家管理控制，从而出现了“委托—代理”问题。相比较而言，合作社经理是更加难以扮演的角色，因为这里存在着双向的“委托—代理”问题，经理人可以作为委托人或是代理人且向农民提供契约，农民也可以作为委托人或是代理人向合作社提供契约。^[14]而一人一票的民主管理原则在合作社管理层面显然难以得到贯彻，亦即，应当在合作社的管理层面采用职业经理人治下的高效的行政管理执行机制，以适应竞争激烈和瞬息万变的市场环境。