区域分工政策缺失统筹工具

对于区域产业分工，国家层面的规划纲要也没有明确的指引。这也是基于我们目前并没有有效的政策工具可以落实规划提出的区域分工空间部署。

所谓政策指引工具缺失，首先是现行的主体功能区规划已经明显滞后。我国现行主体功能区规划是在2011年颁布的，长三角三省一市的主体功能区规划则是在2013年分别颁布的，规划期都为2020年，即将到期。现行规划存在三个相对滞后：一是区域战略定位已滞后。随着长三角地区一体化发展上升为国家战略，提出了“一极三区一高地”的新定位，^[1]区域规划需要调整，与国家战略保持一致。二是优化开发区域的开发空间已滞后。比如合肥现在已与南京、杭州具有同等重要的开发区位，但原规划中仅将其划在重点开发区域。三是对优化开发区域、重点开发区域的差异化政策已滞后。即相对来说对限制开发区域、禁止开发区域，政策比较鲜明，考核机制也比较严格，但对优化开发区域、重点开发区域的资源配置、开发重点及相应的配套政策，基本没有细分。2019年，自然资源部开始启动国土空间规划，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，这项规划工作需要一定的周期才能完成并指导实践。

其次是区域性产业规划相对滞后。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》十二章篇幅中，重心放在公共领域，只在第四章加强协同创新产业体系建设中安排了一节的篇幅，即第二节的“加强产业分工协作”，而且对于产业分工，仅仅安排了一段内容，即“引导产业合理布局”，其中对于中心区（城市群）内部，特别是各个中心城市间的产业分工，基本没有论及。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》在第十二章“推进规划实施”中提出抓紧组织编制基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等专项规划。第一部推出的专项规划是2020年4月28日由发改委、交通部联合印发的《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》。各项专项规划中，科创产业协同发展专项规划编制难度可能是最大的，特别是其中的产业分工合作，只要行政区经济格局不破，要素自由流动被地方比拼政策隔断，就很难绘出一张可以久久为功的产业蓝图。但站在建设世界级产业集群和构建全球产业链的战略层面，特别在当下全球疫情新形势下，长三角地区集合力量，发挥分工合作效能，需要按下快进键，在若干个战略性新兴产业领域加快编制区域性产业规划，促进资源有效聚焦，实施关键核心技术攻关工程和龙头企业培育工程，共建全球产业链等，显得尤为迫切。(www.xing528.com)

再次是跨行政区的产业协调机制比较单薄。长三角地区已在环保、交通、安全等领域建立了三省一市间的协调机制，但产业领域的协调机制建设也是相对滞后，而且是明显滞后。比如至今三省一市还没有共同设立一个跨区域的产业基金；近年成立的一些跨区域产业联盟能够发挥的作用极其有限，而且还难以申请成为社团组织。之所以产业协调机制比较单薄，根本原因在于各个中心城市并没有充分发挥其应有的牵头协调作用。一方面，协调各地产业分工和合作事宜，是一项更加艰巨的任务，普遍存在畏难现象；另一方面，对中心城市自身来说此事虽然意义重大但需要它扩散资源、作出一定牺牲，在现行行政区经济格局下往往缺乏内在动能。