美国经济制裁规定扩大到海外

在评估美国经济制裁政策的过程中，始终绕不开的问题是美国经济制裁政策到底适用于哪些人（含实体）。美国经济制裁政策不同于一般国家或国际组织的经济制裁政策，美国经济制裁政策具有域外管辖权，如美国对伊朗经济制裁政策，不仅仅适用于美国人、美国人在境外拥有或控制的实体，还适用于因其交易活动与美国存在连接点（Nexus）而受美国法律管辖的非美国人以及不受美国法律管辖的非美国人。美国经济制裁政策的域外适用是美国经济实力和霸权主义的集中体现，是我国企业在开拓国际市场、发展国际业务面临的重要风险。

（一）美国经济制裁政策适用范围

为达到预期制裁效果，美国政府会尽可能切断制裁对象与外界的经贸往来，美国经济制裁政策适用范围非常广泛，包括：1.美国公民、永久居民，无论其居住在哪；2.位于美国境内的非美国人^[1]；3.依据美国法律设立的美国法人实体及其境外分支机构以及其他实体；4.因与美国存在连接点而受美国法律管辖的非美国人（含自然人和实体）；5.部分美国经济制裁政策（美国对伊朗、古巴、朝鲜的制裁政策）适用于美国人在美国境外拥有和控制的实体；6.部分美国经济制裁政策（主要为美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯、叙利亚、委内瑞拉等国的部分经济制裁政策）适用于与美国没有连接点的非美国人，也就是次级制裁。

一般情况下，经济制裁政策适用范围是基于《国际法》普遍认可的属地管辖和属人管辖原则，经济制裁政策适用于制裁发起国的本国国民（含自然人和实体）和进入发起国领域的非本国国民，也就是美国经济制裁政策适用范围的前三种，后三种则属于经济制裁政策的域外适用。

目前，世界上绝大部分国际组织或国家反对经济制裁政策的域外适用，其中，欧盟明确表示不支持经济制裁政策域外适用，认为经济制裁政策域外适用违反国际法，为此还专门出台了“阻却法”。欧盟经济制裁政策适用范围包括：1.欧盟领土（含领空）；2.欧盟成员国国民，无论其是否在欧盟区域；3.依据欧盟成员国法律成立的公司和组织，无论其是否位于欧盟，以及其在第三国的分支机构；4.进入欧盟成员国管辖范围的船舶、飞机。

（二）美国经济制裁政策域外适用的逻辑

如前所述，美国经济制裁政策域外适用遭到世界上绝大部分国际组织和国家的反对，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚等国际组织或国家甚至制定“阻却法”，对抗美国经济制裁政策的域外适用，如欧盟1996年制定的《反对第三国立法域外适用的条例》，在此情况下，美国仍一意孤行，执意对被认定违反其制裁政策的非美国人予以制裁或重罚，主要有以下三个原因：一是达成多边制裁共识太难。经济制裁政策如仅适用于本国人或进入本国领域的外国人，无法截断制裁对象与外部世界的经贸往来，因为制裁对象很容易找到替代对象，反而使本国企业在国际竞争中处于不利位置。如希望迫使制裁对象改变行为，最好的方式是世界主要国家达成制裁共识，JCPOA执行前，因伊朗发展核武器，世界主要大国就对伊朗采取经济制裁达成了共识，联合国、美国和欧盟均对伊朗进行了制裁。然而，因各大国间存在不同的利益诉求，将很难达成多边制裁共识，如美国对古巴的经济制裁就遭到世界各国的广泛反对。因此，如无法实现多边制裁，通过经济制裁政策的域外适用迫使第三国的部分企业限制甚至切断与制裁对象的联系就成了可行的选择。二是美国拥有经济制裁政策域外适用的资本。经济制裁政策域外适用的效果显然要好于仅仅适用于本国人以及进入本国领域的外国人，然而，并不是谁都拥有域外适用的资本，在现今世界上，只有美国拥有这样的资本，因为美国是世界上最大经济体，美元是世界上最重要的结算货币，且拥有世界上最尖端的科技，具有国际化抱负的企业无法忽视美国的存在。2014年，法国巴黎银行不得不接受89.7亿美元的巨额罚款，因其离不开美国市场，离不开美元结算。经济制裁能够成为美国外交战略的重要工具，也是仰仗美国的经济、科技实力。三是美国认为经济制裁政策域外适用成效显著。美国经济制裁政策的域外适用，特别是对国际性大银行的巨额罚款，使很多跨国企业减少甚至停止与美国制裁对象如伊朗的业务往来，进而影响到制裁对象的经济发展，迫使制裁对象做出美国期望的“改变”。美国财政部前部长雅各布·卢在2016年表示，正是因为美国对伊朗的全方位制裁，使伊朗付出了巨额成本，才使伊朗重新回到谈判桌，达成了伊核协议。受此鼓舞，2016年，在朝鲜多次试验核武器、发射导弹后，美国加大了与朝鲜有关的次级制裁力度。

（三）美国经济制裁政策域外适用特点及案例分析

如前所述，美国经济制裁政策的域外适用主要包括以下情况：一是适用于美国人在美国境外拥有和控制的实体；二是适用于因与美国存在连接点而受美国法律管辖的非美国人；三是次级制裁。(www.xing528.com)

1.适用于美国人在美国境外拥有和控制的实体

美国人在境外拥有和控制的实体需要遵守美国对伊朗和古巴的经济制裁政策。在实践中，有很多美国企业，因其子公司从事了与古巴、伊朗有关的业务，而被OFAC处罚。2019年3月27日，美国公司Stanley Black & Decker与OFAC签订和解协议，同意支付187万美元的罚款，以解决其因中国子公司23次明显违反《伊朗交易与制裁条例》而需要承担的民事责任^[2]。

2.适用于因与美国存在连接点而受美国法律管辖的非美国人

在实践中，与美国存在连接点主要表现为使用美国的设施、技术或产品，如使用美元进行交易，出口含有美国元器件的电子产品或将美国电子产品进行转出口等。一旦与美国有了连接点，就需要关注美国制裁风险。2014年，法国巴黎银行就因为协助美国制裁对象（苏丹、伊朗、古巴企业）进行美元（与美国有了连接点）交易而被美国政府处以89.7亿美元的巨额罚款^[3]。使用美国金融系统与美国制裁对象进行交易，是美国政府处罚国际性大银行的主要原因。另外，需要注意的是，将美国产品或技术转出口到美国制裁对象也是美国政府重点打击的行为。2016年3月，因认定中兴通讯违反美国出口管制政策向伊朗转出口美国电子产品损害了美国国家利益，美国商务部BIS将中兴通讯及其三家关联公司纳入实体名单，中兴通讯最终不得不向OFAC、美国商务部、司法部缴纳巨额罚款，并接受监督^[4]。

3.次级制裁

在美国经济制裁政策域外适用中，最受争议的是与美国没有连接点的次级制裁。次级制裁受到了世界各国广泛的抵制，美国政府在进行次级制裁时，相对比较审慎。然而，需要特别注意的是，特朗普政府相对于前任政府，单边主义色彩比较浓，比较热衷于使用次级制裁这一手段，如2019年7月OFAC将珠海振戎纳入SDN名单^[5]。

对上述三种情况，美国政府的执行措施存在很大差别。对于与美国有关联的、受美国司法管辖的非美国企业，如在美国设有机构、离不开美元、美国技术或与美国企业有广泛业务往来等，美国政府一般会对其进行巨额罚款，而这些企业不得不认缴。而对于与美国没有关联、不受美国司法管辖的非美国企业，美国政府则是将其纳入制裁名单，限制其进入美国市场、限制其进入美国金融系统、限制美国企业甚至其他国家的企业与其开展业务。