具体落实《以制裁反击美国敌人法》

（一）美国国务院、财政部发布指导性文件

1.美国国务院发布《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d） List

（1）相关背景

在《以制裁反击美国敌人法》正式施行（2019年8月2日）后，任何人在知晓或应当知晓的情况下，与代表俄罗斯防务部门和情报部门的人进行重大交易，美国总统应当对其进行制裁。2017年9月29日，特朗普总统将执行Section 231的权力授予美国国务卿，美国国务卿在执行时需要和美国财政部长磋商。Section 231的规定在具体执行时需要澄清两个问题：一是如何判断是否与代表俄罗斯防务部门和情报部门的自然人或实体进行了交易；二是如何判断是否构成了重大交易。2017年10月27日，美国国务院发布《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d） List和相关指引，对上述问题予以一定程度的澄清。

（2）CAATSA Section 231（d） List中的俄罗斯实体以及限制性措施

《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d） List包含39家俄罗斯实体，其中防务部门33家，情报部门6家，包括俄罗斯最大的军火出口商Rosoboronexport JSC，世界闻名的苏霍伊航空集团等。据Debevoise & Plimpton律师事务所统计，这些实体中，有19个已经被纳入SDN名单中，有9个已经被纳入SSI名单中，另有11个既不在SDN名单中又不在SSI名单中。对于《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d） List中的俄罗斯实体，如果既不在SDN名单中又不在SSI名单中，美国国务院和财政部并无资产冻结或融资限制要求。美国国务院和财政部制裁的是在知晓或应当知晓的情况下与《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d）List中实体开展重大交易的其他自然人或实体，如与俄罗斯军工企业业务往来比较频繁的印度、越南、委内瑞拉等国的军工企业。

（3）被认定违反CAATSA Section 231的条件以及可能面临的不利后果

被认定违反CAATSA Section 231需要满足三个条件：一是交易对手在CAATSA Section 231（d） List（美国国务院没有明确是否包括名单中的实体拥有或控制的企业）；二是在知晓或应当知晓的情况下从事的交易；三是从事的是重大交易。在问答中，美国国务院对于何为“重大”进行了说明。美国国务院并没有为“重大交易”设定数量上的门槛，而是强调要综合考虑交易的总体情况，并进行个案分析。美国国务院在决定是否制裁时会考虑以下因素（包括但不限于）：交易对美国国家安全和外交政策利益的重要性；交易的性质和规模；交易与俄罗斯防务或情报部门的关联性以及对其重要性。美国国务院还特别强调，在执行初期，重点关注具有防务或情报性质的交易。CAATSA Section 231要求美国总统在2018年1月29日（含）后对被认定违反CAATSA Section 231的自然人或实体进行制裁，主要包括：出口许可限制、美国进出口银行融资限制、美国政府采购限制、交易（如外汇交易、资金支付）限制以及对其高管的出入境限制等。

（4）我国企业需要审慎评估与CAATSA Section 231（d） List中俄罗斯实体开展业务的风险

在评估时，将面临两方面的困难：一是限制开展业务的时间是2017年8月2日，而美国国务院公布CAATSA Section 231（d） List是2017年10月27日，如果在2017年8月2日至10月27日期间与CAATSA Section 231（d） List中的实体开展“重大交易”，是否会被认定违反CAATSA Section 231？如果在此期间订立的合同需要继续履行该如何处理？二是现在的制裁黑名单数据库供应商将如何处理CAATSA Section 231（d） List，因为名单中的实体有的在SDN名单中，有的在SSI名单中，有的既不在SDN名单中又不在SSI名单中，如处理不好，将会给使用者造成严重不便^[20]。2018年9月20日，OFAC依据CAATSA Section 231将我国某军事部门及其负责人纳入SDN名单，理由是从俄罗斯进口战斗机和防空导弹^[21]。

2.美国财政部OFAC修改13662号行政命令的指令1、2、4

根据《以制裁反击美国敌人法》要求，美国财政部OFAC于2017年9月29日和10月31日分别对13662号行政命令的指令1、2和4进行了修改，修改后的指令，进一步收紧对俄罗斯金融企业、能源企业以及深海、北极近海以及页岩石油开采项目的融资限制。虽然上述指令的修改对俄罗斯企业获得美国资金造成了不利影响，但是，上述指令并不适用于非美国人，不具有域外效应。(www.xing528.com)

3.美国国务院、财政部出台指引和FAQs^[22]

美国国务院针对《以制裁反击美国敌人法》Section 225、231和232出台指引。其中，关于Section 231指引的内容前后均已提到，在此不做赘述。Section 225指引对Section 225中涉及的关键性词汇，如Special Russian Crude Oil Project，Knowingly， Foreign Person， Investment，进行了解释^[23]。Section 232指引强调，Section 232中的制裁措施是任意性的制裁，美国政府部门对Section 232的执行，将避免损害美国盟友的能源安全，并表示美国将继续与美国盟友合作，帮助美国盟友实现能源来源的多样化，减少对俄罗斯能源的依赖。Section 232指引还对Section 232中的Energy Export Pipelines以及可受制裁的行为（Sanctionable Conduct）进行了解释说明。

另外，《以制裁反击美国敌人法》中包含大量针对非美国人开展与俄罗斯部分业务进行次级制裁的条款，如Section 225、226、228、231、232、233等。在这些章节中，有很多的概念需要美国政府部门在具体执行时进行澄清，如“Investment” “Facilitates” “Unjustly Benefits”“Significant Transaction”等。为便于执行，2017年10月31日，美国财政部OFAC针对Section 226、228、233发布FAQs，对上述关键词汇予以解释。如前所述，美国国务院针对Section 231也发布了FAQs，并就其中的“Significant Transaction”进行了解释。美国政府部门澄清上述关键词汇，有助于《以制裁反击美国敌人法》适用对象更好地理解《以制裁反击美国敌人法》，进而减少被认定违反《以制裁反击美国敌人法》的风险。

（二）美国财政部提交241报告

241报告并非制裁名单，但美国财政部可以将241报告作为执行经济制裁政策的参考，可以随时根据需要从报告中挑选俄罗斯寡头和高官进行制裁，将制裁矛头直指俄罗斯政商界精英。从某种意义上讲，241报告是悬在俄罗斯精英头上的达摩克利斯之剑，随时都可以落下。2018年4月6日，新被纳入SDN名单的17名俄罗斯高官、7位寡头中，有15人出自241报告。241报告中的高官包括以下人员：1.俄罗斯总统府高级成员；2.俄罗斯内阁成员；3.俄罗斯议会高级领导人，俄罗斯安全理事会其他成员以及俄罗斯国有企业高管。241报告中的寡头的门槛为净资产超过10亿美元。

（三）美国财政部制裁俄罗斯政府高官、国有企业、寡头及其控制的企业

1.将矛头直指俄罗斯政界、商界精英

如前所述，2018年4月6日被纳入SDN名单的俄罗斯政府高官和寡头大部分来自241报告。对此，美国财政部表示，从俄罗斯现行体制获益的俄罗斯政界、商界精英必须为俄罗斯现行体制敌对美国的行为承担责任。鉴于当下美俄关系没有好转的迹象，未来可能会有更多的俄罗斯政府高官、寡头被纳入SDN等名单。

2.影响到俄罗斯经济发展^[24]

一是有相当多的俄罗斯企业被视为在SDN名单中。根据OFAC50%规则，对于一家企业，如单独或合计持有其股份超过50%的股东在SDN名单中，则该企业被视为在SDN名单中，而此次被纳入SDN名单中的俄罗斯自然人和实体在俄罗斯控制了大量企业，可以预计，有相当多的俄罗斯企业被视为在SDN名单中。二是2018年4月6日被纳入SDN名单中的7位寡头及其控制的12家企业以及被视为在SDN名单中的俄罗斯企业在俄罗斯境内外有很多业务和投资，严重依赖国际市场。例如俄罗斯铝业在香港上市，2017年俄罗斯铝业有约14%的营业收入来自美国市场；EN+Group在英国伦敦上市。三是美国政府进一步限制非美国人与俄罗斯企业间的业务往来。