美国对俄制裁的历程与动因

美国对俄罗斯的经济制裁可以分成两个阶段，分界点为2017年8月2日特朗普签署《以制裁反击美国敌人法》。《以制裁反击美国敌人法》由三部法律组成，分别为，针对俄罗斯的《反击俄罗斯在欧洲和欧亚扩大影响法》（Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act，CRIEE）、针对伊朗的《反击伊朗破坏地区稳定法》（Countering Iran’s Destabilizing Activities Act）和针对朝鲜的《封锁朝鲜和制裁现代化法》（Korean Interdiction and Modernization of Sanctions Act）。在《以制裁反击美国敌人法》之前，美国对俄罗斯的经济制裁相对比较克制，主要限制美国人开展俄罗斯业务^[19]。《以制裁反击美国敌人法》首次将俄罗斯与伊朗、朝鲜相提并论，视为美国的敌人，大幅度扩大了对俄罗斯的经济制裁力度，尤其是强化对非美国人开展涉俄罗斯业务的次级制裁。

（一）《以制裁反击美国敌人法》签署前美国对俄罗斯的经济制裁政策

美国对俄罗斯的经济制裁源于2014年初，克里米亚地区公投并寻求并入俄罗斯这一事件。2014年3月6日，奥巴马总统签署13660号行政命令，开始对俄罗斯进行经济制裁。随着克里米亚地区并入俄罗斯、乌克兰东部地区动乱不断加剧，奥巴马总统先后签发13661、13662和13685号行政命令，并签发《支持乌克兰主权、领土完整、民主、经济稳定法》（Support for the Sovereignty， Integrity， Democracy， and Economic Stability of Ukraine Act of 2014，SSIDES）和《乌克兰自由支持法（2014）》（Ukraine Freedom Support Act of 2014，UFSA），加大对俄罗斯的制裁力度。除了在乌克兰东部叛乱和克里米亚并入俄罗斯这两个事件上存在冲突外，美国与俄罗斯在叙利亚内战、网络攻击、侵犯人权、俄罗斯涉嫌干涉美国大选等方面也存在严重的冲突。为此，美国政府针对网络攻击、侵犯人权、干涉美国大选设定了Cyber-related Sanctions项目、Magnitsky Sanctions项目和Foreign Interference in a United States Election Sanctions项目。在《以制裁反击美国敌人法》签署前，美国对俄罗斯的经济制裁措施主要包括：

1.将俄罗斯部分自然人和实体纳入SDN名单；

2.将俄罗斯金融、能源、国防和相关部门部分实体纳入SSI名单，包括俄罗斯天然气工业公司、俄罗斯储蓄银行、俄罗斯石油公司等；

3.未经许可或法律法规未有例外规定，美国人不得为俄罗斯境内的且13662号行政命令中指令4所列名的俄罗斯能源企业（在SSI名单中）参与的深海、北极近海以及页岩石油开采项目提供产品、技术和服务（金融服务除外）；(www.xing528.com)

4.对克里米亚地区进行全面贸易制裁，未经许可或法律法规未有例外规定，美国人不得开展与克里米亚有关的任何业务。

上述经济制裁措施的适用对象是美国人以及在美国境内的非美国人，SSIDES和UFSA曾授权美国总统可以或要求美国总统对非美国人开展与俄罗斯相关的部分业务进行次级制裁，奥巴马总统暂时搁置了上述授权，也未履行上述要求。

（二）《以制裁反击美国敌人法》的签署及其落实

《以制裁反击美国敌人法》之前的经济制裁措施并没有使俄罗斯按照美国的意愿改变行为，克里米亚地区至今仍为俄罗斯所控制，乌克兰东部叛乱并无平息的迹象。随着俄罗斯2015年9月直接出兵叙利亚，美国认为俄罗斯涉嫌干涉2016年美国总统大选，美俄关系进一步恶化。特朗普总统上台后，美国国会担心特朗普总统因与普京总统关系密切而会放松对俄罗斯的经济制裁。为此，美国国会一直在积极推动制定新的针对俄罗斯的经济制裁法律，一方面对俄罗斯施加新的经济制裁措施，特别是要求美国总统对非美国人开展与俄罗斯有关的部分业务进行次级制裁；另一方面防止特朗普政府减轻、搁置或豁免对俄罗斯现有经济制裁措施。虽然特朗普总统认为《以制裁反击美国敌人法》存在严重缺陷，限制了美国宪法赋予总统在外交上的权力，但因《以制裁反击美国敌人法》在美国参议院和众议院均获得压倒性的支持，特朗普总统不得不签署《以制裁反击美国敌人法》。《以制裁反击美国敌人法》大幅度扩大对俄罗斯制裁力度，主要表现在：1.要求或授权美国政府对非美国人开展与俄罗斯有关的部分业务进行次级制裁；2.扩大对俄罗斯行业制裁范围；3.限制美国总统减轻、搁置、豁免涉俄罗斯经济制裁的权力。

在特朗普总统签署《以制裁反击美国敌人法》后，美国政府部门更多的是在落实《以制裁反击美国敌人法》的具体要求。主要表现为：1.美国国务院、财政部等部门发布《以制裁反击美国敌人法》Section 231（d） List，修改指令，针对《以制裁反击美国敌人法》Section 223、226、228和233出台FAQs，针对《以制裁反击美国敌人法》Section225、231、232出台指引；2.2018年1月29日，美国财政部根据《以制裁反击美国敌人》Section 241的要求，向美国国会提交241报告，241报告列名了114位俄罗斯高官、96位净资产超过10亿美元的俄罗斯寡头，列名的标准包括与俄罗斯现行体制的关联程度、职位高低以及净资产数量；3.2018年4月6日，美国OFAC将17位俄罗斯政府高官、1家国有军火贸易公司及其控制的1家银行、7位寡头及其控制的12家企业纳入SDN名单，并再次重申美国政府可以对与SDN名单中的俄罗斯自然人或实体开展业务的非美国人进行次级制裁。