美国对古巴经济制裁的起因与发展

在1959年古巴革命之前，美国与古巴间的关系非常紧密，美国是古巴最大的贸易伙伴和投资来源地，美国人在古巴持有大量的资产。古巴革命后，美国与古巴间的关系急剧恶化，特别是卡斯特罗政府没收美国人在古巴的资产、古巴倒向苏联后，美国政府开始对古巴进行经济制裁。1996年，美国总统克林顿签发《古巴自由民主巩固法》（Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act），也称《赫尔姆斯-伯顿法》，将美国对古巴的经济制裁推向高潮。奥巴马总统在其执政的晚期，改善了与古巴的关系，在其权限内放松了对古巴的经济制裁。特朗普总统上台后，重新强化了对古巴的经济制裁。

（一）奥巴马政府之前的美国对古巴制裁政策

1960年，卡斯特罗政府开始没收美国人在古巴的资产，美古关系日趋紧张。1962年2月，肯尼迪总统依据《外国援助法（1961）》，发布了3447号公告，宣布美国对古巴进行全面贸易禁运。1963年7月8日，依据《与敌国贸易法》《外国援助法（1961）》和3447号公告，OFAC编撰了《古巴资产控制条例》。从1963年至今，《古巴资产控制条例》一直是美国对古巴最主要的经济制裁法律法规，在此期间，因美国政府多次调整对古巴政策，相应地，OFAC对《古巴资产控制条例》也进行了多次修改。《古巴资产控制条例》要求冻结古巴政府的资产，未经许可或有例外规定，美国人不得开展与古巴有关的任何业务。需要特别注意的是，《古巴资产控制条例》适用于美国人在境外拥有和控制的企业^[17]。1982年，美国政府将古巴纳入支持恐怖主义的国家（State Sponsors of Terrorism）名单，纳入的主要原因是美国政府认定古巴政府支持拉丁美洲和非洲的社会主义革命活动。1992年，美国国会通过了《古巴民主法（1992）》（Cuban Democracy Act of 1992），该法明确禁止美国财政部通过签发许可的方式授权美国人在境外拥有和控制的企业与古巴开展业务，对进入过古巴港口的船只进入美国进行限制，并对美国人向古巴汇款进行了限制。1993年7月4日，克林顿总统签发12854号行政命令，执行《古巴民主法（1992）》。1996年3月12日，克林顿总统签署了《赫尔姆斯-伯顿法》，授权美国总统对第三国企业投资古巴进行制裁，授予美国人对被古巴政府没收的资产进行追偿的权利。(https://www.xing528.com)

（二）奥巴马政府和特朗普政府对古巴制裁政策的调整

在奥巴马总统任期的最后两年，奥巴马政府调整对古巴的外交政策，推动美国和古巴关系的正常化，如重新恢复外交关系，重开大使馆，奥巴马总统访问古巴等，并在总统权限范围内，搁置或取消了对古巴的部分制裁措施，但受限于美国对古巴的经济制裁法律，奥巴马政府对古巴经济制裁政策的调整幅度非常有限。奥巴马政府对古巴制裁政策的调整，主要体现在以下两个方面：一是2015年5月29日美国政府将古巴从“支持恐怖主义的国家”名单中移除；二是美国政府对《古巴资产控制条例》进行了多次修改，放松了美国人到古巴旅游以及美国保险公司提供相关旅游保险服务的限制，放松了美国人向古巴汇款的限制以及提供部分金融服务的限制等。不过，特朗普总统上台后，完全抛弃了奥巴马总统对古巴的外交遗产，重新收紧了美国对古巴的经济制裁，并在一定程度上强化对古巴的经济制裁，主要表现为重启《赫尔姆斯-伯顿法》第三条。