美国对伊朗制裁的主要措施针对非美国人

为实现对伊朗的全方面围剿，美国不但全面禁止美国人开展与伊朗相关的业务，还限制非美国人开展与伊朗有关的部分业务，主要表现在伊朗相关的初级制裁和次级制裁。

（一）与伊朗相关的初级制裁

美国对伊朗进行全面贸易禁运，未经许可或未有例外规定，美国人不得开展与伊朗有关的任何业务。对于非美国人而言，如开展伊朗业务，则不能有任何美国因素卷入，否则，可能面临美国的初级制裁。在一般情况下，美国因素主要表现为美元、美国技术、美国产品、美国人等。近些年来，很多国际性大企业因伊朗业务遭受美国的初级制裁。初级制裁的主要方式是民事和刑事处罚，这在《国际紧急经济权力法》中有明确规定。非美国企业因开展伊朗业务而被美国政府进行初级制裁主要分为以下两种情形：

一是因进行与伊朗有关的美元汇款而被OFAC重罚。因进行与伊朗有关的美元汇款是非美国企业被OFAC处罚的最主要原因，很多国际性大行，如渣打银行、汇丰银行、法国巴黎银行、瑞士信贷银行等，均因此而遭受巨额罚款。在2017年之前，没有非金融企业因此而被OFAC罚款。2017年7月27日，一家新加坡公司CSE TransTel（主要业务是为石油天然气行业提供通信设备）通过其在银行的美元账户（隐藏与伊朗有关的信息）向伊朗相关方进行104笔美元汇款而被OFAC处以12,027,066美元的罚款。CSE TransTel是第一个因使用美元向美国制裁对象进行汇款而被OFAC处罚的非金融企业，这对非金融企业是一个重大警示，这也意味着非金融企业向美国制裁对象进行美元汇款，不仅仅存在款项被冻结的风险，还存在被美国政府重罚的风险。

二是因将美国产品、技术、服务转出口到伊朗而被OFAC重罚。2014年6月5日，一家荷兰航空服务公司Fokker Services B.V未经许可，将产自美国或在美国维修过的飞机零部件转运至伊朗和苏丹，被OFAC处以50,922,208美元的罚款，另被美国商务部处以1050万美元的罚款。将美国的产品、技术转出口至美国制裁对象，通常也会被认定违反美国的出口管制政策，被美国商务部重罚。

在开展伊朗业务时，如何确保没有美国因素卷入，对于非美国企业，特别是跨国企业而言，是一项重大挑战。因此，部分非美国企业基于审慎考虑，或基于成本收益权衡，完全退出伊朗市场。

（二）与伊朗相关的次级制裁范围

美国针对非美国人的、与伊朗相关的次级制裁可以分为两个部分：一部分为与伊朗核相关的次级制裁，另一部分为与伊朗核不相关的次级制裁。其中，美国认定伊朗发展核武器严重影响到美国国家利益，伊朗核能力是美国的眼中钉、肉中刺，所以，与伊朗相关的次级制裁主要是与伊朗核相关的。

1.与伊朗核相关的次级制裁范围^[9]

截至2020年5月1日，非美国人在与美国没有连接点的情况下开展与以下活动相关的业务，可能会遭受美国次级制裁：

（1）伊朗政府购买美元现钞；

（2）伊朗黄金或贵金属贸易；

（3）伊朗石墨、金属原材料或半成品（如铝、钢、煤炭）以及工业软件交易；

（4）买卖伊朗货币里亚尔；

（5）购买、发售伊朗主权债券或为发售提供便利；

（6）伊朗汽车行业；

（7）伊朗港口运营、船运、造船等行业；

（8）伊朗石化行业；

（9）伊朗中央银行及因《2012财年国防授权法》而被纳入制裁名单的伊朗金融机构；(www.xing528.com)

（10）伊朗能源行业；

（11）伊朗钢铁、铝和铜业；

（12）伊朗建筑业、采矿业、制造业和纺织业。

2.与伊朗核无关的次级制裁范围

截至2020年5月1日，非美国人开展与以下活动相关的业务，可能遭受美国次级制裁：

（1）交易涉及伊朗革命卫队及其官员、代理人和附属公司；

（2）交易涉及SDN名单中的伊朗人和实体；

（3）为伊朗军事、导弹项目提供物资；

（4）交易与伊朗大规模杀伤性武器扩散相关。

美国针对非美国人、与伊朗相关的次级制裁分布在多个法律和行政命令中，美国总统可以根据需要使用制裁法律给予其的豁免权，也可以新增或废止行政命令，以调整对非美国人的次级制裁，因此，不同时间节点的次级制裁会有很大不同。在工作中，需要结合当时的经济制裁政策，评估所面临的经济制裁风险。

（三）与伊朗相关的次级制裁措施

美国政府针对非美国人的、与伊朗相关的次级制裁措施主要包括：资产冻结制裁（Blocking Sanctions）、菜单式制裁和账户制裁。

1.资产冻结制裁

资产冻结制裁的方式就是将非美国人纳入SDN名单。在美国政府所有制裁措施中，纳入SDN名单是最严重的惩罚措施。考虑到被纳入SDN名单后果非常严重，美国政府将第三国企业纳入SDN名单时，相对会比较慎重，但是，仍有很多中国自然人和企业因开展伊朗业务而被纳入SDN名单，根据我们的统计，自2001年至2018年12月31日，我国有37个自然人和企业因开展伊朗业务而被纳入SDN名单。

2.菜单式制裁

《伊朗制裁法》Sec.6授权美国总统可以对非美国人违反美国对伊朗部分制裁政策采取一系列制裁举措，主要包括：（1）禁止美国进出口银行为其提供与出口相关的担保、保险、信贷支持；（2）对其进行出口管制；（3）禁止美国金融机构为其提供任意12个月内超过1000万美元的信贷；（4）禁止其被指定为美国政府债务的一级交易商；（5）禁止其作为美国政府资金的存储机构；（6）禁止美国政府向其采购商品或服务；（7）禁止其进行与美国相关的外汇交易；（8）禁止其开展与美国相关的信贷转移或支付；（9）禁止其开展与美国相关的财产交易；（10）禁止美国人投资于制裁对象，或购买大量制裁对象的股票或债券等；（11）对被制裁企业的高管进行签证限制。美国总统可以依据相关法律，根据需要选取上述举措中的一项或多项制裁措施，对非美国人进行制裁，也就是所谓菜单式制裁^[10]。2012年，珠海振戎曾因向伊朗出口成品油而被美国政府进行菜单式制裁。珠海振戎被纳入Non-SDN Iranian Sanctions Act （NS-ISA） List后，美国政府禁止美国金融机构为其提供任意12个月内超过1000万美元的信贷^[11]。在2016年1月16日之前，NS-ISA名单中仅有三家企业，一家阿联酋石油公司、一家新加坡石油公司和珠海振戎。关于伊朗核问题的JCPOA正式执行（2016年1月16日）后，这三家公司均被从NS-ISA名单中移除。

3.账户制裁

账户制裁是美国政府针对非美国金融机构而采取的一种制裁手段，即美国财政部将非美国金融机构纳入561名单，严格限制或禁止美国金融机构为561名单中的非美国金融机构开立或维持代理账户或通汇账户（Correspondent or Payable-Through Account）。561名单主要是针对非美国的银行，其中，Correspondent Account是指一家银行在另一家银行开立的代理账户。另外，Payable-Through Account也是美国金融市场中特有的一种账户类型。2019年3月14日，OFAC将561名单修改为Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions List。截至2020年5月1日，账户制裁名单中仅有一个主体，即我国的昆仑银行^[12]。