美国对伊朗经济制裁的历史和演变

美国对伊朗经济制裁的源起、演进与伊朗人质危机、美国认定伊朗政府支持恐怖主义、认定伊朗政府破坏地区稳定和侵犯人权以及伊朗发展核武器和导弹紧密相关。

（一）20世纪七八十年代美国对伊朗的经济制裁

美国对伊朗的经济制裁源于1979年11月发生的伊朗人质危机。1979年11月4日，伊朗大学生闯入并占领美国驻伊朗大使馆，66名美国外交官和平民被扣留为人质。1979年11月14日，卡特总统根据《国际紧急经济权力法》和《国家紧急法》的授权，宣布美国进入紧急状态，并签发了12170号行政命令，要求冻结伊朗政府、伊朗中央银行及其所控制的企业处在美国司法管辖范围内的资产；同日，美国财政部OFAC出台《伊朗资产控制条例》，落实12170号行政命令。至此，已持续40年的美国对伊朗经济制裁拉开了序幕。1980年4月7日，美国和伊朗断绝外交关系，美国与伊朗关系持续恶化。1980年4月17日，卡特总统签发12205和12211号行政命令，对伊朗施行全面贸易禁运。1981年1月19日，美国和伊朗达成《阿尔及尔协议》，美国解冻伊朗政府的资产，取消对伊朗的全面贸易禁运，伊朗则释放美国全部人质。1981年1月23日，卡特总统签发12276至12282号等7项行政命令，落实《阿尔及尔协议》的约定。

1984年1月19日，美国国务院将伊朗纳入支持恐怖主义的国家名单^[2]。根据美国《出口管制法》《武器出口管制法》和《对外援助法》，美国政府针对支持恐怖主义的国家的制裁措施主要有：限制向其提供援助；禁止向其出口武器；限制向其提供军民两用物资；多种形式的金融制裁和其他限制，如阻挠世界银行以及其他国际金融组织向其提供贷款、支持恐怖主义受害者家庭在美国法院提起民事诉讼要求其政府赔偿、禁止美国公民参与与其政府相关的金融交易^[3]等。1987年10月29日，因认定伊朗支持恐怖主义，里根总统根据《国际安全与发展合作法（1985）》的授权，签发12613号行政命令，限制从伊朗进口产品和服务，同日，美国财政部OFAC出台《伊朗交易条例》^[4]，落实12613号行政命令的要求。

（二）20世纪90年代美国对伊朗的经济制裁

因认定伊朗支持恐怖主义和发展核武器，1995年3月5日、5月7日和8月20日，克林顿总统先后签发了12957、12959和13059号行政命令，逐步加大对伊朗的经济制裁力度。12957号行政命令限制美国人参与伊朗石油开发项目。12959号行政命令大幅度扩大对伊朗制裁范围：一是对伊朗进行全面贸易禁运；二是禁止美国企业的海外子公司为伊朗业务提供便利；三是禁止美国人将源自美国的产品和技术转出口到伊朗。13059号行政命令进一步澄清了前述两个行政命令的相关要求。

在美国政府不断加大对伊朗经济制裁力度的同时，美国国会开始直接参与对伊朗的经济制裁。1996年8月5日，克林顿总统签发《伊朗和利比亚制裁法（1996）》（Iran and Libya Sanctions Act of 1996）^[5]。《伊朗和利比亚制裁法（1996）》适用于世界上的所有人，包括非美国人，开了美国经济制裁次级制裁的先河，引发了美国与其他国家的广泛冲突，如欧盟、法国与美国就法国道达尔石油公司投资伊朗油气资源而与美国发生的冲突。《伊朗和利比亚制裁法（1996）》禁止非美国人对伊朗和利比亚石油行业进行重大投资（超过4000万美元），否则，美国政府将对其进行次级制裁。虽然克林顿总统签发了《伊朗和利比亚制裁法（1996）》，但是其与美国国会在对伊朗经济制裁域外适用方面存在争议，其充分利用《伊朗和利比亚制裁法（1996）》给予美国总统的豁免权，豁免《伊朗和利比亚制裁法（1996）》对美国盟友的适用。在《伊朗和利比亚制裁法（1996）》签发后的14年内，美国政府从未依据《伊朗和利比亚制裁法（1996）》对非美国人进行制裁^[6]。

（三）奥巴马担任总统时期美国对伊朗的经济制裁

奥巴马总统在上任伊始，对伊朗采取接触政策，希望改善与伊朗的外交关系。然而，因伊朗在发展核武器方面取得重大进展，在美国国内各种压力之下，奥巴马不得不调整对伊朗政策，于2010年7月1日签发了《伊朗全面制裁、责任和撤资法（2010）》。不同于《伊朗制裁法（1996）》，美国政府积极落实《伊朗全面制裁、责任和撤资法（2010）》的相关要求，OFAC于2010年8月16日，出台了《伊朗金融制裁条例》。该条例要求美国金融机构不得为参与特定可受制裁活动的非美国金融机构开立代理账户（Correspondent Account）或者通汇账户（Payable-through Account）。

随后，奥巴马总统签署了一系列伊朗制裁相关法律，包括2011年11月31日签署的《2012财年国防授权法》、2012年8月10日签署的《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》、2013年1月2日签署的《伊朗自由和反扩散法》等，不断扩大对伊朗制裁力度和范围。值得关注的是，这些法律主要针对与伊朗开展业务的非美国人，前述法律授权美国总统可以对非美国人开展与伊朗有关的部分业务进行次级制裁。此外，美国政府还积极推动欧盟和联合国加大对伊朗的制裁力度，并对非美国人，而是非美国银行，开展与伊朗有关的业务进行重罚。(www.xing528.com)

在加大对伊朗制裁力度的同时，美国也在积极与伊朗就伊朗核问题进行谈判。2013年11月24日，美国、中国、俄罗斯、德国、法国、英国等六国就伊朗核项目与伊朗达成了《联合行动计划》（Joint Plan of Action，JPOA），《联合行动计划》于2014年1月20日正式执行。根据《联合行动计划》的约定，伊朗政府暂时搁置伊朗核项目，美国政府暂时搁置针对非美国人的、与伊朗部分行业有关的次级制裁^[7]，包括伊朗石化产品出口、汽车行业、黄金和贵金属行业、伊朗原油出口、伊朗民用航空行业等。

2015年7月14日，美国、中国、俄罗斯、德国、法国、英国与伊朗达成了《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA）。在JCPOA正式执行（2016年1月16日）后，美国政府将搁置并寻求努力最终取消针对非美国人的、与伊朗核相关的次级制裁，并将200多个伊朗自然人和实体从SDN名单中移除。需要说明的是，奥巴马总统只是利用涉伊朗制裁法律授予其的豁免权，暂时搁置了与伊朗核相关的次级制裁，美国国会并没有废止针对伊朗的制裁法律，因此，如果新上任的美国总统对JCPOA不满，则可以不使用总统的豁免权，根据美国对伊朗制裁法律的规定，美国将重启针对非美国人的、与伊朗核相关的次级制裁。另外，JCPOA只是搁置与伊朗核相关的次级制裁，未经许可或未有例外规定，美国人仍不得开展与伊朗有关的任何业务，同时，美国仍保留针对伊朗政府侵犯人权和发展导弹的制裁措施。

（四）特朗普担任总统时期美国对伊朗经济制裁

在奥巴马总统的第二个任期，美伊关系得到极大改善，奥巴马总统将伊核协议视为其任期内最重要的“外交遗产”。然而，如前所述，因美国对伊朗的制裁法律没有废止，新上任的特朗普总统可以随时重启针对非美国人的、与伊朗核相关的次级制裁。

1.特朗普政府重启与伊朗核相关的次级制裁

2018年5月8日，在联合国安理会证实伊朗已完全履行伊核协议的情况下，美国总统特朗普完全不顾中国、俄罗斯、英国、法国、德国等国的反对，宣布美国退出伊核协议。并要求美国国务院、财政部等机构重启与伊朗核相关的次级制裁。根据特朗普总统的要求，美国财政部OFAC针对伊朗不同行业分两次重启与伊朗核相关的次级制裁，一次是90天后，即2018年8月6日后，另一次是180天后，即2018年11月4日后；在重启次级制裁之前，非美国人有一定的宽限期（2018年5月8日至8月6日以及5月8日至11月4日）了结（Wind Down）在次级制裁搁置期间开展的、此时仍未了结的业务。另外，OFAC不晚于2018年11月5日将13599名单中的伊朗自然人和实体转移至SDN名单。特朗普总统执意退出伊核协议，体现了其“美国优先”（American first）的主张，损害了美国作为谈判对手、合作伙伴的可信度。另外，美国政府要求非美国人在宽限期内（90或180天）退出伊朗市场，否则，将对非美国人进行次级制裁，再次彰显美国霸权主义和强权政治的本色。美国政府重启对与伊朗核相关的次级制裁，对我国企业已开展的、未了结的伊朗业务造成极大困扰，同时也使我国企业之后开展伊朗业务面临严峻的经济制裁风险。

2018年8月6日，美国政府于2018年5月8日给予非美国人开展伊朗业务的第一个阶段的豁免到期，美国总统特朗普签发重新对伊朗进行经济制裁的13846号行政命令。根据13846号行政命令，美国政府重启的与伊朗核相关的第一轮次级制裁于2018年8月7日凌晨正式生效。此外，13846号行政命令还进一步明确了将于2018年11月5日生效的第二轮次级制裁措施，并扩大了对针对非美国人的、开展与伊朗有关业务的次级制裁领域。13846号行政命令扩大的次级制裁领域主要包括：（1）对与因开展伊朗业务被纳入SDN名单的第三国企业进行业务往来的其他第三国企业进行次级制裁。为进一步遏制第三国（非美国、非伊朗的其他国家）与伊朗的经贸往来，13846号行政命令不但针对直接与伊朗企业进行业务往来的第三国企业，还针对与因开展伊朗业务被纳入SDN名单的第三国企业进行业务往来的其他第三国企业。也就是说，如果第三国企业甲因开展伊朗业务被纳入SDN名单，第三国企业乙与甲进行业务往来，美国政府都可能对乙进行冻结制裁或账户制裁。（2）对参与伊朗石油、石化行业相关的特定重大交易的第三国企业的高管进行制裁。为进一步限制第三国企业开展与伊朗石油、石化行业相关的业务，13846号行政命令将矛头指向了参与伊朗石油、石化行业相关的特定重大交易的第三国企业的高管，授权美国国务院对上述高管进行菜单式制裁，包括签证限制、资产冻结等。此外，13846号行政命令还明确，如果第三国企业参与伊朗石油、石化行业相关的特定重大交易，美国政府将限制美国人购买该企业的股票和债券。

2.特朗普政府通过经济制裁对伊朗进行极限施压

2019年和2020年上半年，特朗普政府动作频频，通过经济制裁对伊朗进行极限施压，主要表现为：2019年4月15日，美国国务院将伊朗伊斯兰革命卫队列为外国恐怖组织（Foreign Terrorist Organization），这是美国首次将一国的国家武装力量列为外国恐怖组织；2019年5月8日，特朗普总统签发13871号行政命令，对伊朗除石油外的最重要外汇来源——金属行业施加新的制裁；2019年6月24日，特朗普总统签发13876号行政命令，对伊朗最高领袖哈梅内伊及其办公室进行制裁，将伊朗最高领袖哈梅内伊纳入SDN名单；2019年9月20日，因认定伊朗中央银行、伊朗主权财富基金为伊朗革命卫队及黎巴嫩真主党提供巨额的资金支持，美国财政部将其纳入SDN名单；2020年1月10日，特朗普总统签发13902号行政命令，13902号行政命令针对的是伊朗建筑、采矿、制造和纺织行业。除了直接针对伊朗关键行业和高级官员，2019年和2020年上半年，特朗普政府还将很多开展伊朗业务的第三国企业纳入SDN名单，包括中国远洋的两家子公司^[8]、珠海振戎等中国企业。另外，2019年5月2日后，特朗普政府不再给予中国大陆、中国台湾、印度、意大利、日本、韩国、希腊和土耳其等8个国家和地区从伊朗进口原油的豁免。