美国政府加强经济制裁并收集情报

对美国政府而言，经济制裁情报收集对于经济制裁政策执行至关重要。美国经济制裁情报主要有五个来源：一是根据《报告、程序和处罚条例》要求需要报送冻结交易、拒绝交易、可疑交易等信息的美国金融机构以及在美国境内的非美国金融机构；二是被处罚、接受美国政府监督的非美国企业，主要是为国际性大银行，如汇丰银行、渣打银行等；三是美国政府内的情报收集机构，如联邦调查局（FBI）；四是新闻媒体；五是内部人举报。美国政府通过上述来源收集、积攒经济制裁情报信息，在必要时予以运用，给制裁对象或竞争对手的企业予以精准打击。下面，将结合孟晚舟女士被加拿大警方逮捕事件，简要剖析美国经济制裁情报收集来源，希望能为我国走出去的企业理解美国经济制裁政策执行机制以及应对美国经济制裁风险提供一定的指导和帮助。

2018年12月1日，华为副董事长、首席财务官孟晚舟女士在加拿大转机时，被加拿大警方代表美国政府逮捕。美国检察机关指控孟晚舟女士与他人共谋，向一些银行做出错误陈述，致使这些银行为华为开展伊朗业务提供服务，美国检察机关指控孟晚舟涉嫌欺诈犯罪^[32]。2018年12月12日，加拿大法院准许孟晚舟女士保释，但孟晚舟女士需接受相应的监控，并上交护照，不得离开加拿大。截至2020年5月1日，加拿大的法院仍在审理美国方面引渡孟晚舟女士的请求。孟晚舟女士被捕再次彰显了美国的霸权主义和强权政治，同时，也体现了美国非常强悍的经济制裁情报收集能力。

孟晚舟女士被捕很突然，但实际上，西方媒体很早就盯上了华为和孟晚舟女士。早在2012年末和2013年初，路透社就报道了香港一家公司Skycom在2010年末将价值至少130万欧元受管制的惠普电脑设备卖给伊朗最大的移动通信公司。路透社还称，Skycom与华为关系密切，华为副董事长、首席财务官孟晚舟于2008年2月至2009年4月间在Skycom董事会任职^[33]。2018年12月，美国司法部向加拿大方面提供的逮捕孟晚舟的依据与路透社报道的信息重合度非常高。西方部分媒体热衷于报道中国或中国企业的负面新闻，华为在国际上的影响力日益扩大，华为的任何风吹草动都可能引起西方部分媒体的广泛关注。这些媒体的调查、报道也就成了美国经济制裁情报的重要来源之一。

据境外媒体报道，早在2016年，美国商务部就向华为发出了行政传票，2017年FBI和美国财政部对华为涉伊朗业务进行调查。美国政府上述举动，离不开国内某家企业的“神助攻”。在美国商务部2016年披露的国内某家企业内部绝密材料中，这家企业简要介绍了国内一家F7公司如何成功规避美国出口管制，并表示F7曾经收购美国3leaf公司失败^[34]。2016年，10位美国律师给美国商务部写了一封信，这10位律师根据上述信息以及媒体的报道，认定F7就是华为公司。2017年，这10位律师再次写信给美国商务部长，要求美国商务部对华为进行全面调查。在当今社会，企业间的联系日益紧密，美国政府调查、处罚部分企业时，可能掌握了其他企业的相关信息，并根据这些信息，按图索骥，对其他企业进行调查。

据境外媒体报道，在孟晚舟事件中，美国司法部派驻汇丰银行的监督人员也扮演着重要角色，该监督人员向美国政府报告了与华为账户有关的可疑交易信息，为美国政府对华为进行调查提供了证据^[35]。2012年，汇丰银行被认定违反美国经济制裁和反洗钱法律法规，向美国政府缴纳了19.2亿美元的罚款，并接受美国政府的监督，如美国司法部向汇丰银行派驻监督人员，对汇丰银行的相关交易进行监控^[36]。在现代社会，金融是经济的“心脏”，为经济社会发展提供“血液”，而银行是金融体系的核心。对于美国而言，控制好银行，尤其是控制好国际性大银行，就能有效遏制制裁对象的发展。目前，国际性大银行，除美国和我国的大银行外，几乎均被美国政府重罚。这些被罚的银行需要接受美国政府的监督，向其提供需要的信息。这些被罚的银行，自然而然，也就成了美国政府监控非银行机构的重要工具。

内部人举报也是美国经济制裁的重要情报来源。2019年2月14日，德国企业AppliChem被认定违反了美国对古巴的经济制裁法律法规，被罚了5,512,564美元，其违规行为即为员工举报^[37]。美国部分政府机构实行举报奖励机制，如美国司法部、证监会等，鼓励企业员工揭发企业的不法行为。另外，美籍员工或在美国境内的员工，如参与了与美国制裁对象有关的交易，会被认定违反美国制裁法律法规，面临民事甚至刑事处罚，因此，基于自身安全考虑，其可能也会举报所在企业的不法行为。还需要说明的是，美国政府自身也有专门的机构进行经济制裁情报收集，如FBI就是美国司法部下设机构，美国司法部负责经济制裁的刑事处罚。在美国政府对华为的调查中，FBI就扮演着非常重要的角色。

总而言之，美国政府可以通过多个渠道收集、积攒经济制裁情报信息，必要时，对其计划打击的企业“一击致命”。从另外一个角度来讲，美国强大的经济制裁情报收集能力也依赖于其独一无二的综合国力、金融实力和科技实力。美国运用经济制裁来维护国家利益已有一百年，积攒了丰富的经验，知道如何利用其优势地位。目前，美国运用经济制裁这一工具已经到了炉火纯青的地步。对此，力求走出去的我国企业，必须高度警惕，不能抱有侥幸心理，应踏实、认真、深入地研究美国经济制裁政策，审慎应对美国经济制裁风险。

【注释】

[1]各州监管机构都有处罚的权力，只是很多国际性的金融机构在纽约开设分支机构，故很多国际性的金融机构被纽约州金融服务局处罚。

[2]行为构成了对美国经济制裁法律法规的实质性违反或可能的违反。在本书涉及的处罚案例中，对于Apparent Violation，为便于读者理解，笔者统一使用“违规行为”这一表述。

[3]在导致明显违规的交易发生之前的五年里，被调查人没有收到OFAC的违规警示，也未受到OFAC处罚，则可以被认定为首次违规。

[4]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20170727_transtel.pdf。

[5]这意味着TransTel会被认定为首次违反，基准处罚金额最高可以减少25%。

[6]TransTel和 CSE Global Limited的上述举措，意味着其会被认定提供了实质性合作，基准处罚金额可以再减少25%—40%。

[7]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/petitions.aspx。

[8]OFAC在《承诺框架》同时使用管理层和高级管理层，但没有进行区分，应是同一个含义。

[9]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20140306_Ubiquiti.pdf。

[10]本书第四章第一节对此案有非常详细的介绍。

[11]本书第七章第四节对此案有非常详细的介绍。

[12]中兴通讯两次被罚，此为两次总的金额。

[13]相关链接：https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/manhattan-us-attorney-announces-criminal-chargesagainst-soci-t-g-n-rale-sa-violations。

[14]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20181127_metelics.pdf。

[15]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20130628_intesa.pdf。(www.xing528.com)

[16]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20181212_jereh.pdf。

[17]本书第六章第一节对此案有非常详细的介绍。

[18]在IEEPA中，企业或个人面临刑事处罚的前提是故意（willfully）违规，每次违规处罚金额不超过100万美元，如是自然人违规，最高可能面临20年的监禁。

[19]延期起诉协议/不起诉协议是美国政府重要的执法工具，是美国政府和被告间签订的协议，通过这种方式，美国政府搁置/取消对被告的起诉，被告承诺履行相关义务，如缴纳罚款，采取补救措施，接受监控等。

[20]相关链接：https://www.justice.gov/opa/pr/credit-suisse-agrees-forfeit-536-million-connection-violationsinternational-emergency。

[21]相关链接：https://www.cnas.org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers。

[22]OFAC在网站公布的制裁信息最早可追溯至2001年，本书分析的OFAC制裁信息的时间段为2001年至2020年7月28日。

[23]OFAC也负责防止大规模杀伤性武器扩散相关制裁。

[24]截至2020年3月8日，OFAC仅仅对两家我国企业进行处罚，分别为中兴通讯和烟台杰瑞。

[25]在51个因防止大规模杀伤性武器扩散制裁项目而被制裁的我国自然人和实体中，有40个我国自然人和实体与伊朗发展大规模杀伤性武器相关，11个我国自然人和实体与朝鲜发展大规模杀伤性武器相关。在统计因伊朗制裁项目而被制裁的我国自然人和实体数量时，包括了前述的40个我国自然人和实体。在统计因朝鲜制裁项目而被制裁的我国自然人和实体数量时，包括了前述的11个我国自然人和实体。

[26]2016年1月16日，伊核协议正式执行后，上述3家企业被从NS-ISA名单中移除。

[27]均为中国台湾地区的自然人和实体。

[28]包括其拥有和控制的企业，根据SDN50%规则，SDN名单上的个人和实体直接或间接、单独或合计拥有50%以上所有权的实体“被视为在SDN名单中”（但不在SDN上），美国人不得与其开展业务，且需冻结其资产。

[29]2020年1月31日，其中的一家子公司被OFAC从SDN名单中移除。

[30]OFAC从2003年才开始公布处罚信息，本部分的处罚金额为OFAC做出的处罚金额，不包括其他美国政府机构，如司法部、美联储做出的处罚金额。

[31]烟台杰瑞被罚的时间为2018年12月。

[32]相关链接：https://www.justice.gov/opa/pr/chinese-telecommunications-conglomerate-huawei-andsubsidiaries-charged-racketeering。

[33]相关链接：https://www.reuters.com/article/us-huawei-iran-exclusive-idUSKCN1P21MH。

[34]相关链接：https://telecoms.com/494049/usa-declares-war-on-huawei-with-a-bit-of-help-from-zte/。

[35]相关链接：https://www.cnbc.com/2019/02/26/hsbc-probe-helped-lead-to-us-charges-against-huaweicfo.html。

[36]相关链接：https://www.justice.gov/opa/pr/hsbc-holdings-plc-and-hsbc-bank-usa-na-admit-anti-moneylaundering-and-sanctions-violations。

[37]相关链接：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20190214_applichem.pdf。