美国国会授权给总统的权限

在美国，经济制裁作为一种重要的外交政策工具，一直以来被美国总统主导使用。但根据美国宪法，规制国际贸易的权力属于美国国会，因此，美国总统对外进行经济制裁，需要美国国会的授权。美国国会对美国总统的授权主要通过制定与经济制裁有关法律的方式来实现。美国国会制定与经济制裁有关的法律可以分为两种：一种为一般性的制裁法律，这些法律并未明确具体的制裁对象、制裁措施，主要包括《与敌国贸易法》《国际紧急经济权力法》《联合国参与法》，对于一般性的制裁法律给予美国总统的授权，我们称之为概括性授权；另一种为专门性的制裁法律，即针对具体制裁对象而制定的法律，这些法律数量众多，如针对伊朗就有《伊朗制裁法（1996）》《伊朗全面制裁、责任和撤资法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《伊朗自由和反扩散法》等，对于专门性的制裁法律给予美国总统的授权，我们称之为专项授权。

（一）概括性授权

美国国会制定《与敌国贸易法》和《国际紧急经济权力法》，分别授权美国总统在战争时期和和平时期对发生在美国境外的、损害美国国家利益的行为进行经济制裁；制定《联合国参与法》，授权美国总统采取经济制裁措施落实联合国安理会制裁决议。上述一般性的制裁法律并未直接针对某个国家、行业、个人或实体，而是授权美国总统可以采取经济制裁的手段来应对美国国家利益和安全面临的挑战。另外，对于概括性授权，美国总统可以选择经济制裁手段和方式，也可以自主决定制裁力度。美国总统根据上述法律授权，主要通过发布行政命令的方式来对制裁对象进行经济制裁。1979年初，伊朗爆发了伊斯兰革命，美国支持的巴列维政府被推翻，伊朗宗教领袖霍梅尼建立了政教合一的伊斯兰共和国，美伊关系开始恶化。1979年11月4日，伊朗首都德黑兰发生了伊朗学生占领美国大使馆、劫持美国外交人员的伊朗人质危机，美伊关系急剧恶化。1979年11月14日，时任美国总统卡特根据《国际紧急经济权力法》和《国家紧急法》的授权，宣布美国进入紧急状态，并签发12170号行政命令，授权美国财政部冻结伊朗政府、伊朗中央银行及其所控制的企业处于美国司法管辖范围内的资产。美国总统行使《国际紧急经济权力法》的授权进行经济制裁时，必须宣布美国进入紧急状态，并履行相关程序。

（二）专项授权(www.xing528.com)

冷战后，美国国会越来越多地直接参与对外经济制裁政策的制定，直接针对具体国家，如伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚、利比亚、俄罗斯等，制定具体明确的、专门性的制裁法律，这些专门性的制裁法律明确了制裁对象（含行业、个人或实体）、可受制裁的行为等，授权美国总统对从事可受制裁的行为的个人和实体进行制裁。1996年，美国国会制定《达马托法》，该法明确了制裁对象及可受制裁的行为，如限制伊朗、利比亚原油开发、炼油、石化等行业的发展，非美国人如开展与上述行业有关的部分业务，美国总统可以对其进行菜单式制裁。

美国国会直接参与经济制裁政策的制定，限制了美国总统对外经济制裁的自由度，引起了美国总统的不满。为平息这种不满，专门性的制裁法律会给予美国总统一定的豁免权（Waivers），即美国总统可以基于国家利益的考虑，豁免对非美国人被认定违反相关制裁法律行为的制裁。在涉伊朗经济制裁法律中，如《伊朗制裁法（1996）》《伊朗自由和反扩散法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《2012财年国防授权法》均给予美国总统豁免权。美国总统行使豁免权，需要履行一定的程序，美国总统如未在规定的时间内更新豁免权，则豁免权失效。特朗普总统上台后，国际社会均担心特朗普总统不再更新上述法律中的豁免权，如特朗普不再更新豁免权，则与伊朗核相关的次级制裁将重启，JCPOA承诺将无法再得到执行。

另外，需要注意的是，专门性的经济制裁法律对美国总统的授权，可以分为任意性（Discretionary）授权和强制性（Mandatory）要求，在《以制裁反击美国敌人法》之前，专门性的经济制裁法律中更多的是任意性授权，《以制裁反击美国敌人法》将很多对俄罗斯经济制裁法律中的任意性授权修改为强制性要求。