美国经济制裁的类型的介绍

根据适用对象的不同，美国经济制裁区分为初级制裁和次级制裁；根据制裁范围的不同，美国经济制裁可以区分为全面制裁、行业制裁和定向制裁。美国政府可以根据需要综合使用上述制裁手段，如对伊朗的经济制裁政策，既有针对美国人^[2]以及相关活动与美国有连接点（Nexus）的非美国人的初级制裁，又有针对与美国没有连接点的非美国人的次级制裁。对于美国人以及相关活动与美国有连接点的非美国人而言，美国对伊朗的经济制裁是全面制裁，对于相关活动与美国没有连接点的非美国人而言，美国对伊朗的经济制裁是行业制裁和定向制裁。

（一）初级制裁

美国初级制裁是指适用于美国人以及与美国有连接点的非美国人的美国经济制裁政策。美国针对任何一个国家、地区、实体或个人的经济制裁政策，如针对伊朗、朝鲜、尼加拉瓜等国家或恐怖主义组织、贩毒组织等的经济制裁政策，都包含初级制裁的内容，美国人以及相关活动与美国存在连接点的非美国人都需要遵守，否则，会面临被美国政府处罚的风险。一般情况下，美国经济制裁法律法规^[3]中的“美国人”包括：1.美国公民；2.美国永久居民（无论是否居住在美国）；3.在美国境内的自然人和实体；4.在美国注册的实体及其境外分支机构。相关活动与美国有连接点主要包括：使用了美国金融系统，交易的产品或技术含有一定比例的美国产品或技术，有美国人参与，企业为美国人拥有或控制^[4]，交易活动所使用的资金源自美国金融市场或投资者等。

（二）次级制裁

美国次级制裁是指适用于与美国没有连接点的非美国人的经济制裁政策。目前，美国次级制裁所涉及的国家或事项主要包括：伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯、委内瑞拉等国家以及反对恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散等。非美国人在与美国没有连接点的情况下，开展与上述国家或事项有关的业务，可能会被美国政府纳入各种不同的制裁名单。另外，美国政府对非美国人开展与特别指定国民和资产冻结名单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，SDN名单）中的部分个人和实体相关的业务进行次级制裁。目前，上述SDN名单中的部分个人、实体主要与伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉、叙利亚及反对恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散等经济制裁项目相关。

（三）美国经济制裁域外适用

美国经济制裁域外适用是指美国经济制裁法律法规适用于在美国境外的非美国人。美国经济制裁域外适用是为了最大限度地对美国制裁对象进行封锁，从而实现其制裁目标。从美国政府的立场来看，仅仅依靠美国企业无法实现对制裁对象的封锁，因为美国制裁对象可以找到替代企业。要实现制裁目标，美国政府必须迫使第三国企业遵守美国经济制裁法律法规，也就是必须推进美国经济制裁法律法规域外适用，美国独一无二的金融和科技实力，使美国政府推进经济制裁法律法规域外适用成为可能。美国经济制裁域外适用主要包括以下三种情形：一是美国经济制裁法律法规适用于活动与美国存在连接点的、位于美国境外的非美国人；二是部分美国经济制裁法律法规适用于美国人或美国金融机构在美国境外拥有和控制的实体^[5]；三是部分美国经济制裁法律法规（主要为美国对伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯、叙利亚、委内瑞拉等国的部分经济制裁法律法规）适用于与美国没有连接点的非美国人，也就是次级制裁。美国经济制裁域外适用违反了国际法，是美国霸权主义和强权政治的集中表现，招致世界大多数国家的反对，甚至抵制。

（四）美国初级制裁和次级制裁的区分

在实践中，我们经常需要判断某笔业务是否存在美国初级制裁或次级制裁风险，因此，准确区分美国经济初级制裁和次级制裁是我们必须解决的重点和难点问题。在一些与国家或地区相关的制裁项目中，一个非美国人只要母国不是受制裁国，其被纳入制裁名单是否都属于被美国次级制裁。比方说，2019年4月12日意大利PB Tankers因其租赁给古巴公司的船舶被用于从委内瑞拉向古巴运输原油而被美国财政部外国资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control，OFAC）纳入SDN名单，PB Tankers是否属于被美国次级制裁？

1.美国财政部并未明确区分初级制裁和次级制裁

美国财政部和OFAC从未对“初级制裁”这一词汇进行过官方解释。同时，欧盟和联合国的制裁也从未区分初级制裁和次级制裁，这比较好理解，欧盟反对美国经济制裁域外适用，对于联合国制裁而言，初级制裁和次级制裁并无太大区别，因为世界绝大部分国家和地区都是联合国的成员。我们看到的“初级制裁”只是业界约定俗成的使用方法，并无美国官方机构进行界定，可能只是为了和次级制裁进行区分。

至于次级制裁，频繁出现在美国的财政部网站上，且美国财政部在2016年1月16日发布的关于伊朗核问题的联合全面行动计划（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA）的指引中对次级制裁进行了解释。美国财政部在该指引中表示，次级制裁通常针对非美国人与伊朗相关的特定活动，这种活动完全在美国司法管辖（Subject to U.S. Jurisdiction）范围之外且不涉及美国人。美国财政部对次级制裁的解释使用了“通常”一词，从而没有对次级制裁进行全面解释。比方说，非美国人是否包括受制裁国的人，一个伊朗人因为伊朗革命卫队提供服务而被纳入SDN名单是否属于次级制裁？

2.香港联交所的相关解释

有无比较权威的机构对初级制裁和次级制裁进行界定？香港联交所在2019年3月发布的《制裁风险指引》（Guidance on Sanctions Risks）中对受初级制裁的活动（Primary Sanctioned Activity）和次级可受制裁的活动（Secondary Sanctionable Activity）进行了解释。受初级制裁的活动是指在制裁发起国注册成立或位于制裁发起国的上市申请人，或因相关活动与制裁发起国有连接点而导致需要遵守制裁发起国的制裁法律法规的上市申请人，开展的以下两种类型的活动，一种是直接或间接地参与和制裁对象（Sanctioned Target）的资产或使其资产受益相关的活动，另一种是在受制裁国家开展的活动。次级可受制裁的活动是指既不位于制裁发起国，也不在制裁发起国注册成立，同时也与制裁发起国没有任何连接点的上市申请人，所开展的可能会导致相关方遭受制裁发起国的制裁的活动。

香港联交所并没有直接解释什么是初级制裁，什么是次级制裁。香港联交所从经济制裁法律法规的适用对象的角度描述，什么是受初级制裁的活动，什么是次级可受制裁的活动，即初级制裁适用的是制裁发起国的人，以及相关活动与制裁发起国有连接点的他国人，而次级制裁适用的是相关活动与制裁发起国没有连接点的他国人。另外，香港联交所还区分了“受制裁（Sanctioned）”和“可受制裁（Sanctionable）”，这实际上把握了次级制裁的精髓，即美国政府在对非美国人进行次级制裁时相对比较慎重，美国政府有很大的自由裁量权。

3.如何区分美国初级制裁和次级制裁

美国初级制裁和次级制裁都是美国针对制裁对象采取的限制性措施，美国初级制裁和次级制裁间的差异，不在于制裁对象的不同，而在于适用对象的不同。制裁对象是指制裁谁，适用对象是指谁需要遵守。在美国初级制裁中，我们很容易区分制裁对象和适用对象，比方说，古巴是美国的制裁对象，美国人以及相关活动与美国有连接点的非美国人是美国对古巴制裁的适用对象。但在美国次级制裁中，我们就无法轻易区分制裁对象和适用对象。例如，关于伊朗核问题的13846号行政命令（Executive Order）授权美国国务卿在咨询其他阁僚的基础上，制裁从伊朗进口原油的非美国人，此时，制裁对象是伊朗原油行业和从伊朗进口原油的非美国人，适用对象是从伊朗进口原油的非美国人，也就是说，在次级制裁中，适用对象也成了制裁对象。简而言之，美国初级制裁适用于美国人以及相关活动与美国有连接点的非美国人，美国次级制裁适用于相关活动与美国没有连接点的相关非美国人。

（五）如何识别美国次级制裁风险

如前所述，美国政府并没有对次级制裁进行准确定义，同样，美国政府也没有对次级制裁的范围进行准确界定，这导致我们在评估所面临的美国次级制裁风险时困难重重。随着美国次级制裁的范围越来越大，如何识别美国次级制裁风险，是我国走出去的企业必须回答的问题。识别美国次级制裁风险，可能需要从法律法规、具体制裁案例和美国政府高层表述等维度来综合分析。为了更好地说明这一点，笔者将结合美国对委内瑞拉的经济制裁进行分析。选择以美国对委内瑞拉的经济制裁作为分析对象，主要是因为业界对于非美国人从什么时候开始开展涉委内瑞拉业务面临美国次级制裁风险有不同的看法。(www.xing528.com)

1.法律法规层面

2019年8月5日，特朗普总统签发了13884号行政命令，很多律师、专家、学者以此为依据，认为美国开始对开展与委内瑞拉有关业务的非美国人进行次级制裁。上述专业人士做出这种判断的主要依据是13884号行政命令中这样的一段表述：“Section 1（b）（i）规定，任何个人或实体（Any Person）如果被认定为因13884号行政命令而被纳入SDN名单的个人或实体提供重大金融、物资、技术支持和服务，美国财政部长在咨询美国国务卿后可以将其纳入SDN名单。”实际上，在奥巴马总统于2015年3月签发的13692号行政命令以及特朗普总统于2018年11月签发的13850号行政命令中，也有相似的表述。13850号行政命令Section 1 （a）（iii）规定：“任何个人或实体如果被认定为因13850号行政命令的而被纳入SDN名单的个人或实体（如委内瑞拉国家石油公司）以及委内瑞拉政府管理的工程项目中的腐败活动提供重大金融、物资、技术支持和服务，美国财政部长在咨询美国国务卿后可以将其纳入SDN名单。”这是不是意味着美国总统早就授权了美国财政部长可以对开展与委内瑞拉有关业务的非美国人进行次级制裁？

对此，Holland & Knight律师事务所的律师在一篇文章中表示，上述表述出现在很多行政命令中，这为美国财政部对非美国人进行次级制裁提供了法律基础。的确，在美国总统签发的很多行政命令中，如针对伊朗的13846号行政命令和13871号行政命令、针对叙利亚的13582号行政命令、针对克里米亚地区的13685号行政命令，甚至在针对白俄罗斯的13405号行政命令以及针对布隆迪的13712号行政命令中，也有类似表述。笔者只是挑选了部分行政命令，实际上有非常多的行政命令都有类似表述。业界广泛认为美国对非美国人开展涉伊朗、叙利亚和克里米亚地区的部分业务有次级制裁风险，那么对于非美国人开展涉白俄罗斯和布隆迪业务是否也有次级制裁风险？我们是否可以这样理解，对非美国人的次级制裁的权力由法律授予美国总统，美国总统在行政命令中可以将其授予美国财政部长，至于美国财政部长是否使用这一授权，完全可以结合国际形势，具体问题具体分析。

2.制裁案例层面

如果仅从法律法规条文中，我们不好理解开展业务是否存在次级制裁风险，那么，我们是否可以结合具体的制裁案例来综合评估呢？以美国对委内瑞拉的经济制裁为例。在我们熟知的制裁案例中，有三个第三国的企业因涉委内瑞拉业务被美国财政部依据13850号行政命令纳入SDN名单，分别为2019年3月11日被纳入SDN名单的俄罗斯EM银行、2019年4月12日被纳入SDN名单的意大利船运公司PB Tankers^[6]和2019年7月3日被纳入SDN名单的古巴石油公司Cubametales。在此需要注意的是，OFAC并非依据美国对俄罗斯的经济制裁法律法规将EM银行纳入SDN名单，也并非依据美国对古巴的经济制裁法律法规将Cubametales纳入SDN名单。

在评估涉委内瑞拉业务是否面临美国次级制裁风险时，俄罗斯企业、古巴企业与意大利企业并无不同，它们在开展被认定违反美国对委内瑞拉经济制裁法律法规的业务时，都与美国没有连接点。美国财政部将PB Tankers和Cubametales纳入SDN名单是因为同一件事，依据的是同一个行政命令、同一个条文。至于企业是俄罗斯或古巴的，还是意大利的，并不影响我们对企业开展涉委内瑞拉业务是否存在被美国次级制裁风险的判断。企业是俄罗斯或古巴的，只是会因俄罗斯、古巴属于美国经济制裁的对象且这两国与委内瑞拉关系密切，而增加其开展涉委内瑞拉业务所面临的美国次级制裁风险，而不是说，俄罗斯或古巴企业因开展涉委内瑞拉业务被纳入制裁名单就不属于次级制裁。

3.美国政府高层表述

如果美国政府高层表示或在相关文件明确，特别是美国国务卿和财政部长表示，非美国人开展哪些业务存在次级制裁风险，那么，我们可能就有比较准确的答案。比方说，特朗普总统重启与伊朗核问题相关的次级制裁后，美国国务卿和财政部长以及其他政府官员就多次表示对开展与伊朗相关业务的非美国人进行次级制裁，且美国国务院和财政部相关解答和指导性文件中对此也有说明。以美国对委内瑞拉的经济制裁为例，2019年3月6日，美国国家安全事务助理约翰·博尔顿表示，如果非美国金融机构参与马杜罗政府相关的“非法交易”，将会遭到美国的经济制裁。一些境外律所表示，博尔顿的声明是在威胁对即将开展与委内瑞拉有关业务的第三国金融机构进行次级制裁。非常巧合的是，几天后，俄罗斯EM银行就因其为委内瑞拉国家石油公司（Petroleo De Venezuela S.A.，PDVSA）提供重大支持而被纳入SDN名单。

综合上述分析，我们可以这样理解：在美国相当一部分制裁项目中，美国总统都给予美国财政部长或国务卿对第三国的个人和实体进行次级制裁的授权，但次级制裁因其霸权主义和强权政治的本质而容易引起外交争端，所以，美国财政部和国务院在决定是否对第三国的个人和实体进行次级制裁时会非常审慎，这导致除了伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉、叙利亚及反对恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散等经济制裁项目外，其他制裁项目较少出现次级制裁案例。我们在识别是否存在美国次级制裁风险时，可能需要持有更保守的立场，毕竟，国际性的大企业一般都无法承受被美国经济制裁的风险。

（六）全面制裁

美国全面制裁是指美国针对特定的国家和地区实施的贸易禁运（Embargo）。如美国对某一国家或地区实施全面制裁，则未经许可或有例外规定，美国人以及相关活动与美国存在连接点的非美国人不得开展与上述受制裁国家或地区有关的任何业务。目前，美国对伊朗、古巴、叙利亚、朝鲜以及克里米亚等国家或地区实施全面制裁。对于非美国人而言，并非所有与美国全面制裁的国家或地区的业务都违反美国经济制裁法律法规，但是，鉴于判定交易活动是否与美国存在连接点以及如何确保交易活动与美国没有连接点，对企业来说是一个巨大挑战，基于审慎考虑，很多国际化程度比较高的大企业完全禁止开展与美国全面制裁的国家或地区有关的业务，这就无形中增加了美国经济制裁的影响力、威慑力。

上述被美国进行全面制裁的国家或地区，存在一定的共性：一是这些国家或地区现在或曾经被美国政府认定为“支持恐怖主义的国家”（State Sponsor of Terrorism），截至2020年2月28日，伊朗、叙利亚、朝鲜、苏丹^[7]在“支持恐怖主义的国家”名单中；二是上述国家的政府现在或曾经与美国政府存在敌对关系；三是伊朗、朝鲜、叙利亚属于美国政府防止大规模杀伤性武器扩散的主要对象，防止大规模杀伤性武器扩散是美国外交政策优先事项之一。

（七）行业制裁

美国行业制裁是指美国对特定国家或地区的特定行业进行经济制裁。被制裁的行业一般为受制裁国家的支柱性行业，如俄罗斯的能源、金融和军工，委内瑞拉的石油、黄金和金融等行业。目前，美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉等国的部分行业进行经济制裁。行业制裁措施主要表现为：将受制裁行业中的标志性企业纳入各种制裁名单，如行业制裁名单（Sectoral Sanctions Identifications List，SSI名单）和SDN名单。限制或禁止投资上述行业，如限制非美国人投资伊朗石油行业；限制或禁止开展与上述行业有关的部分业务等，如禁止非美国人从伊朗进口原油。

（八）定向制裁

美国定向制裁是指美国对损害美国国家利益的特定的个人或实体进行经济制裁。定向制裁的具体做法是将上述个人或实体纳入各种制裁名单中，以实现精准打击，避免误伤。目前，美国政府发布的制裁名单主要包括：美国国务院发布的违反防止大规模杀伤性武器扩散政策的个人和实体名单，美国财政部发布的SDN名单、SSI名单等。所在的制裁名单不同，遭受的制裁措施也就不同，需要具体问题具体分析。

另外，根据参与方式的不同，美国经济制裁还可以分为单边制裁和多边制裁，其中，单边制裁是美国单方面对某个国家和地区进行制裁，如美国对古巴的经济制裁。多边制裁为多个国家或地区共同对某个国家和地区进行制裁，如国际社会对朝鲜的制裁，多边制裁一般有联合国安理会决议作为依据。美国单边制裁饱受国际社会的批评，联合国官员贾扎伊里于2019年5月6日在日内瓦发表声明，称美国最近对古巴、委内瑞拉和伊朗采取单边制裁措施的做法违反国际行为准则，有可能导致“空前和人为的”人道主义灾难^[8]。