铁路投融资制度改革的方向

铁路是国家重要基础设施，具有明显的公益性特性，对于我国建设现代化经济体系、实现绿色增长，以及高质量发展意义重大，社会效益突出。目前，如果还继续沿用过去单纯依赖国家财政资金的融资格局，显然难以满足铁路发展对资金的需要。铁路要进行大规模融资，必须改革目前这种政府投资主导型的、封闭式的融资制度。目前，铁路的工业、建筑业、施工业、通信业等基本上按市场原则经营，而运输业改革还比较滞后。因此我国铁路运输业要大力推行投融资制度改革，从单一式投资主体、单一融资方式向多元化转变，从封闭式融资渠道向开放式、市场化转化。

1. 分类建设、经营是铁路投融资制度改革的必然选择

投融资体制改革是铁路体制改革的重点任务之一，研究和推进铁路投融资体制改革，不仅为铁路总体改革创造条件，而且能够为铁路跨越式发展提供巨大的资金支持。目前，由于铁路的投资方式仍然主要是国家的财政投资和政策性贷款，公益性与经营性也尚未分离，社会资金和外资难以进入，导致铁路发展缓慢、资金匮乏。因此，要使铁路基本适应国民经济和小康社会发展的需要，从而有一个跨越式的大发展，就必须借鉴国内外基础产业的发展经验，划分铁路属性、分类建设、分类经营，从而打破垄断、引入竞争。在此基础上，构建多元投资主体、拓宽融资渠道、引入社会资本是我国铁路投融资制度改革的必然选择。

（1）要划清铁路的公益性和商业性。在铁路网较为发达的国家，主要是将铁路运营分出类别，商业化运输由企业自主经营，公益性运输的价差由政府补贴。较为典型的是瑞典铁路，将基础结构与列车运营分离，国家出资补贴基础设施，并使运营商业化。长期以来，我国的铁路建设和运输将公益性和商业性混为一体，铁路运输企业承担了大量的公益性运输，包括客货运输中的优惠运价和无偿运输以及维持亏损线路的运营。这些运输是铁路企业承担的社会公益性服务，国家没有进行补贴，致使企业无法自负盈亏，当然，这是基于过去制度下的一种运作方式。现在，铁路运输已经开始进行市场化改革，再让企业无条件承担公益性运输显然是不合理的，有悖于市场经济的基本原则，也直接影响铁路企业的融资多元化。因此，对于铁路的建设和运输行为显然要按商业性与公益性划分，进行分类管理，促进铁路的良性发展。即：商业性的线路经营由企业自负盈亏，独立核算；公益性的线路经营由国家实行政府购买制度或给予财政补贴。

（2）公益性铁路的投资主体、融资渠道及融资方式。公益性铁路是以国家利益为目的，为国家政治、经济和国防需要服务的铁路。此类铁路的修建和运营，主要体现社会效益，不以营利为目的，在较长时间内，既无还贷付息能力，经营也多为亏损。公益性铁路具体可分为 3 种类型：国土开发铁路、国际通道铁路、城市运输型的铁路（城市公共交通的市郊、轻轨铁路）。由于公益性铁路投资大，回收期长，其建设和经营难以调动其他企业和社会投资的积极性。因此，一般来说，只有中央及地方政府作为此类铁路建设的投资主体，建设资金主要来源于国铁集团代表的中央投资、地方财政投入、国铁集团债券收入，以及开发银行优惠贷款等。

（3）经营性铁路的投资主体、融资渠道及融资方式。经营性铁路具体可分为经济开发型、资源开发型和经营商业型。经济开发型铁路主要为跨地区或某一地区的经济开发服务的，为其经济发展提供运输通道；资源开发型铁路是为煤、石油、矿石、森林等资源开发和运输而修建的铁路；经营商业型铁路主要是为满足新的运输需求服务的，其盈亏主要取决于企业的经营。经营性线路一般来说运量水平较大，运输企业可以吸引多元化投资主体，进行多元化融资，如合资修路、发行股票、发行债券、利用外资、贷款等方式。通过分类建设与经营，可以理顺政府与企业及市场的关系，明确各方的责、权、利，充分调动各方面的积极性，促进铁路的跨越式发展。

2. 打破垄断，建立多元化融资制度

从理论上来说，铁路线路呈网络结构，投资大，具有较强的自然垄断性，规模经济明显，连续性强，适宜用于企业内部组织协调；而运营系统投资相对较小、具有较大的灵活性和转移性，完全可以引入竞争和激励机制，从而提高运营效率。即“网运分离”模式可以较明显地打破现行铁路一体化垄断、引入竞争。但是，现阶段我国铁路建设任务还非常繁重，必要的外部配套措施还不完善，必要的条件还不成熟，网运分离模式并非必然模式和当前的最佳选择。当前的改革应该是循序渐进，逐步引入竞争，可以建立竞争式的铁路准入、准出制度，在铁路内部引入竞争行为或竞争者。

（1）在市场准入制度上引入拍卖特许经营权。特许经营权是企业获取的在一定期限内对某项业务的垄断经营权，一般是通过参与竞标被授予的一种权力。中标者往往是提出实现收入最高者或要求成本补贴最少者。特许经营在英国、阿根廷等国铁路已实施，主要是将已有的铁路授予竞标优胜者经营，大大减少了政府的补贴，取得了一定成效。从融资角度来说，这种方式实质上是TOT方式，是通过转让已有的存量资产的经营权来获得资金，这些资金可以投入到新的铁路建设中。从经营角度而言，这实际上是通过竞争择优进入市场，尽管优胜者进入后可能仍然存在一定程度的垄断，但是政府可以根据情况设置一定的特许经营期，如5年、10年等，然后又进行新的一轮准入竞争。从我国铁路来看，可以选择一些支线进行试点，区域性客货运公司也可以尝试实行特许经营权招标。

（2）积极引进新的竞争者，进入现有的铁路运输市场。允许第三方进入是形成有效竞争的先决条件。在过去，铁路市场几乎完全被少量的国有运输企业垄断，没有竞争，缺乏活力，效率极其低下。要改变这种状况，必须积极引入新的竞争者。我国加入WTO 以后，国际上的大型集装箱运输公司、快运公司等，既有资金，又有技术和管理优势，面对中国铁路集装箱和快运市场的巨大诱惑，完全有可能参与竞争。他们的进入将使我国铁路形成有效的竞争格局，对铁路专业公司和区域性货运公司带来影响。因此，铁路应开放通路权，广泛引入竞争，各货运公司之间更要相互开放自己属地的运输市场，近期开展直通货运市场竞争，远期打破区域性货运公司的市场界限。

（3）通过分类，吸引新的投资者参与铁路建设。我国线路建设的任务还很重，完全依靠政府投资是远远不够的，铁路建设迫切需要拓宽融资渠道，吸引更多的投资者参与建设和经营，而前提是必须有足够的投资回报。这就需要对于不同的线路，根据运输量、运输品质等进行分类，同时分清经营性与公益性运输，并且对公益性运输给予补贴，使得经济效益较好的线路能够有条件吸引社会及外国投资者的参与。(www.xing528.com)

（4）建立市场价格竞争机制。铁路经营性项目能够吸引社会资本的前提是项目应具有良好的经济效益。目前，国家对铁路运价仍然管得过死，运价总水平过低，不仅直接影响铁路企业目前的经营效果，影响其内源融资能力，而且给铁路市场化融资造成了很大困难。因此，应尽快形成以市场为基础的价格竞争机制，从而使铁路经营性企业真正能够通过提高经营水平提高运输效率，并具有盈利能力，才可能吸引社会资本的投入。除了价格改革外，政府还应从税收、用地、贷款等多方面加大政策扶持力度，提高投资收益率，降低社会资本的投资风险，促进社会资本参与铁路建设的能力和积极性。

3. 拓宽融资渠道，引入多元化资本

经营性线路项目的建设、经营可以合称为铁路经营性项目。铁路投融资制度改革的目标是铁路经营性项目应建立市场化投融资制度，其核心就是吸引多元化投资主体，引入社会资本，包括国内外各类企业资本和私人资金。多元化资本的进入可为铁路的发展带来许多好处：能够弥补政府资金投入的不足，解决铁路资金短缺的问题；有利于引入竞争、提高铁路投资效率和服务质量；同时，社会资本是加快投资风险约束机制建立的催化剂。在进行分类建设、分类经营的基础上，广泛引入社会资本的方式是多种多样的。

（1）合资方式。合资建路将成为今后铁路建设的重要方式，不仅是中央政府和地方政府的合资，而且要鼓励和吸引国内外多方面投资者。对于路网干线来说，除中央政府投入并控股外，应制定政策鼓励地方政府大力投资，并鼓励地方企业、外资积极参与投资。对于位于路网终端、相对独立的支线、专用线等，可以由国内社会资本或外商控股，甚至可以由他们独资建设及经营。

（2）发行股票、债券融资。发行股票、债券融资在资本市场筹集资金是一种有效的方式，效益好的铁路股份公司可以上市发行股票迅速筹集到大量资金，其中发行优先股也是一种可行方式。广深公司、大连铁龙公司等已经做了有益的探索，其他铁路企业应该积极进行股份制改制，创造条件，在国内外发行股票筹集社会资金。另外，还可以尝试发行可转换债券等。

（3）建立铁路产业投资基金。投资基金是国际上比较成熟、稳定的投融资方式，在我国发展铁路投资基金，一方面可以随着国内社会保障体制改革的深入，逐步引入各种基金；另一方面也可以比较方便地吸引外资，特别是境外养老保险基金等。

（4）项目融资BOT、TOT、ABS等。项目融资是近年来国际上基础设施的新兴融资方式，BOT、TOT实质上属于特许经营，BOT是建设— 经营— 转让，是政府将基础设施的经营权在一定期限内完全转让给某一公司法人，由其实行筹资、建设、经营的一体化运作，到期后，经营权无偿转让给政府。这种经营方式，大大减轻了政府的财政压力，当然这需要大量的谈判和法律规范工作。TOT，是将已有资产转让经营，这种方式减少了投资者的建设风险，相对易于谈判和操作。因此，我国铁路可以尝试在铁路支线进行试点，再逐步推广。ABS是以项目所属的资产和未来收益作为支持和保证发行证券的融资方式，这种方式主要依赖于一个发展前景良好的项目，而企业背景关系则不是至关重要的。在美国等发达国家较普遍，在其他亚洲国家也开始越来越多，中国远洋总公司已经开始了尝试。

（5）积极引入外资。我国铁路企业进入国际资本市场的同时，国际资本也会进入中国铁路，铁路利用外资的前景是光明的，应结合国际投融资的发展趋势，积极探索利用外资的新方式，诸如上述BOT、TOT、ABS、境外股票、境外债券等。

除此以外，还可以采用融资租赁业务，主要是铁路机车车辆及通信等设施的租赁，包括国内租赁和国际租赁；可以转让部分经营权、出售部分资产等，以及其他一些融资衍生工具，如股票期权等。

总之，铁路投融资体制的市场化改革是大势所趋，必须采取合适的方式积极推进，稳步前进，目前最紧要的措施就是实行分类建设、分类经营、打破垄断、引入竞争，并积极拓宽融资渠道，吸引多元化的投资主体，大力引进社会资本。