运输政策与法规制定的基本原理

由于法规是在政策基础上的升华和规范化，所以我们重点是讨论政策制定的基本原理，对法规的制定仅作简略的讨论。

1. 政策制定的程序

（1）确定事态的现状。经济政策通常是经济现状与某种理想状况（各种目的）之间存在着矛盾的产物，所以，制定政策的第一阶段是确定事态的现状。拿交通运输政策来讲，就是要确定交通的运输现状。虽然我国交通运输业有了较快的发展，但是交通运输规模相对于经济发展的规模来说仍然偏小，难以满足经济发展对交通运输业不断增长的需求。因此，必须进行大量的调查工作，进行大量的现状资料的搜集工作，然后在丰富资料的基础上，在原有政策不变的假设条件下，试行预测。确定各种因素对运输供给的影响。例如，国民生产总值不同增长率对运输供给的影响等。为了估量上述变化对运输供给的影响，可以使用一个特定的经济模型，进行动态模拟，对未来事态做出估量。

（2）分析事态的产生原因。在对未来事态做出估量以后，政策制定程序进入第二阶段，查明这一事态与最理想状态是否背离，即分析事态的产生原因。例如，我国运输业到了“以运定产”、“以运定销”的状态，那么怎样造成这一事态的呢？是国民经济增长过快吗？还是运输投资不足？或是运输结构不合理？以及运输技术装备太落后和运输组织非常混乱等。所以造成“人不便于行”“货不畅其流”的严重后果，背离了理想状态。

（3）提出多个可供选用的经济政策方案，估量各个方案的政策效果。找到了“病因”，就必须对“症”下“药”。针对运输落后产生的原因，提出可供选用的方案，并估量各方案的政策效果。为此，必须对每个政策方案进行经济分析，做出各种政策效果的估量；越是这样，政策的变化便越简单，如果我们有了相当可靠的运输经济模型并且考虑的是定量政策的话，那么我们就能够得出许多结论；反之，如果对运输经济的运转还了解不多，或者所设想的和变化的甚少，则能够得出的结论就会很少。

前 3 个阶段可以说是：“计划阶段”。这里所说的计划一词可以指任何类型的政策，当然也包括有时称之为“计划”的那种政策。

（4）决策。制定政策的第四阶段就是做出选择的阶段，即决策阶段。决策时要考虑很多因素，是制定政策的重要阶段。

（5）试行和反馈。决策以后就是政策的试行阶段，但不是单纯的试行，更主要的是通过试行，在实践中进行反馈，检验政策的科学性和可行性。如果发现同原定目标发生偏离，没有达到预定的目标，或者不能有效地达到预定目标，则必须进行政策修订，使政策更完善、更有效地牵动预定目标。

（6）实施。通过试行和反馈，使政策逐渐成熟，更趋完善，在确有成效地达到目标时，即可进入政策制定的最后阶段 —— 普遍实施阶段。

2. 经济政策的目标

政策制定中的目标问题是个十分重要的问题。目标不当，其实现目标的手段也不当，目标错误，其实现目标的手段也必然错误。所以，认真讨论经济政策的目标非常重要。

（1）政策目标的类型。政策目标的类型，可以从不同的角度进行划分，至少可以从以下五个方面进行划分：

① 按时间的长短来划分：长期目标、中期目标和短期目标。长期目标如战略目标；中期目标如五年计划目标；短期目标如年度计划目标。

② 按目标作用的范围来划分：国民经济目标、部门目标、企业目标和经济项目目标。前两类目标可以归结为总目标；后两类目标可归结为具体目标。

③ 按目标运动的态势来划分：固定目标和机动目标。固定目标是指在目标期内目标值不变或基本不变的目标；机动目标是指在目标期内目标值处于活动的目标。

④ 按目标完成的难易不同来划分：一般目标和艰巨目标。一般目标是指历史的经验证明或现有完成任务的条件说明是比较容易完成的目标；艰巨目标是指在目标期内不容易实现的目标，这类目标之所以艰巨，是因为要有许多客观条件和雄厚的技术基础，以及必须经过非凡的努力方可实现。

⑤ 按目标完成的条件划分：条件目标和无条件目标。条件目标是指在目标期内必须具备某种条件，目标方能完成，否则就完成不了；无条件目标是指没有先决条件的目标。

经济目标类型不同，实现目标的政策也就不同。

（2）目标函数问题。

政策制定者总是自觉或不自觉地把他们的行动建立在各自的偏好基础上，他们选择某个目标，无非是因为他们认为这些目标值得追求；有时候他们在两个目标中选择一个，或者偏重一个而轻视另一个，所有这些都包含着某种偏好。这种偏好是由什么决定的呢？这就是目标函数（也可以说是效用函数，因为实现一定的经济目标，不外乎要获得一定的效用），即由影响目标期望值的诸因素决定的。可记为：

式中：ω—— 目标（效用）函数；…cba,,—— 因素甲、乙、丙……

如交通运输当前事态是滞后状态，运输发展战略的决策者（即运输政策的制定者）追求的目标不外乎有 3 个：即滞后、同步和超前。第一个目标维持现状，肯定会舍去，剩下在同步发展和超前发展两个目标中选择一个。现仅就同步发展目标进行分析。

第一，是运输需求，在目标期内，国民经济对运输有多大的需求。如前所述，我们在充分掌握各种基础数据和情况的基础上，按现有的各种运输和消耗定额，现行的各项政策进行预测，从而选出目标年度的运输需求量。当然这种需求量可以按国民经济的不同增长率进行预测，选出不同的目标（即同步发展目标）。

第二，是运输扩大再生产的能力，即运输投资的来源及其金额。如果说运输需求是客观需要，那么运输能力就是实现需要的可能。当然运输投资的来源是多种渠道：运输本身的收入、国民收入的再分配、银行贷款、发行股票、集资、利用外资等。

第三，是对运输业的价值观及其执行的程度。运输投资的大小，实际上取决于对运输业的价值观和筹资的能力，特别是前者。如果认定运输业是国民经济的重要基础，是发展国民经济的战略重点产业，而且坚决按照这一认识去执行，那么运输投资就会筹集到足够数量的资金。

第四，是运输税负和运价水平。运输业自身的收入取决于运输税负的轻重和运价水平是否合理（当然也取决于运输成本的高低，我们暂时把后者放在一边，着重研究前两者），取决于运输收入抵偿运输支出以后有无剩余，如果是亏本或微利，则运输业自身的积累就成问题，就没有扩大再生产的能力。

第五，是科技进步。如果预计在目标期内，能推广和应用新的科技成果，可确有成效地大幅度地提高运输生产力，则可以大大影响目标期望值，使目标函数增大。否则，只有靠运输生产的外延来扩大运输生产能力。

以上 5 个方面，是影响目标函数比较重要的几点，其影响因素还有很多。

（3）制定经济政策目标的理论基础和指导思想。政策目标制定时，常常受到与经济政策有关的一般理论和原则的影响。这些理论和原则有助于概括对它的科学认识。这是制定政策目标的理论基础和指导思想。

① 理论基础。不同意识形态、不同观点的政策制定者，所依据的理论基础不同。自由主义政策制定者倾向于强调个人经济自由的重要性，因为他们认为，经济中有许多自我调整的力量，他们可以依靠这些力量，让经济自己适应变化，力求找到其最佳状态，故在私有制基础上完全按市场经济理论来制定政策目标及其政策手段。马克思主义政策制定者倾向于通过市场和有意识地组织来达到更加平等的目的，即在公有制基础上把计划经济和市场经济有机地结合起来，组织社会主义的市场经济，按这一理论来制定政策目标和政策手段。理论基础不同，经济政策目标也不同。

② 指导思想。指导思想是指表达政策制定者的主要意愿和实施这一政策的基本目的。它贯穿于政策的全过程，指导政策选择和政策手段的确定等。例如，社会主义经济政策目标的基本出发点是满足人民日益增长的美好生活需要。

（4）经济政策目标的相似性和借鉴。不同问题、不同集团、不同地区、不同国家，影响经济政策目标的变量，通过比较，有可能具有相似性。于是出现了经济政策目标的相似性和借鉴问题。比如资本主义国家的运输政策目标，同我国的运输政策目标，通过比较，有许多相同点。一般是根据运输需求和交通效应来决定运输供给，有的滞后，有的同步，有的超前，而运输超前发展的国家，往往能较快地促进整个国民经济的发展，运输滞后的国家，往往经济处于不发达状态。

如果出现经济政策目标的相似性，就可以在制定政策目标及其手段时借鉴别人的经验，这将省去很多探索的时间和代价，少走弯路。

（5）社会主义经济政策的目标。社会主义制度在我国已建立七十多年，在这期间国民经济的发展有过曲折，也有过成功，在当前世界风云变幻的时刻，总结过去成功的经验，认真探索未来，是非常必要的。

第一，社会主义经济政策的根本目的是发展社会经济，实现社会物质和文明的高度繁荣，提高人民物质和精神文化生活水平，最终实现共同富裕。

第二，社会主义经济政策的另一根本目的是在发展生产的同时，迅速提高全民的物质文化生活水平，增加居民的实际收入，而且按对社会的贡献进行分配。既反对贫富悬殊，又反对平均主义。

第三，社会主义经济政策的目标在于“充分”就业，使尽可能多的社会成员有一份工作。这里对“充分”一词加上一个引号，就是因为百分之百的人就业是不可能的，由于技术、思想、生理等各种原因，总有很少部分人会没有工作或失去工作，这是正常的。如果叫人们在100% 的就业和97% 的就业中选择，也许人们会选择后者。

第四，社会主义经济政策的目标在于有一个基本稳定的能反映价值的价格体系。冻结物价作为临时措施可以采用，但不能作为长久之策。物价指数超过两位数，人心就会动荡。价格必须反映价值，不反映价值的价格，不是消费者吃亏，就是生产者吃亏。所以必须有一个基本稳定的能反映价值的价格体系，人心才能安定，社会才会安定。

第五，社会主义经济政策的目标，既要有利于社会产品的最终分配，又要有利于提高生产效率。二者在不同时期可能强调的着重点不一样，但总的来讲必须兼顾。

第六，社会主义经济政策的目标，要在确保国家和人民利益的基础上，要有利于社会安定团结，并在此前提下，给社会成员更多的个人自由。在社会主义法制的基础上，给社会成员以广泛的民主。精神的解放是生产力发展的基础，使社会成员有充分发挥聪明才智的场所和机会。

第七，社会主义经济政策的目标，要有利于社会主义精神文明的建设，使高度的物质文明和高度的精神文明结合起来。

3. 经济政策的手段

经济政策的手段即政策本身，由于经济政策的目标不同，当时的形势和环境不同，对目标作用的程度就不同，对社会经济组织影响的程度不同，因而实现目标的手段就有多种多样。(www.xing528.com)

（1）经济政策手段的类型。

① 按对政策目标的作用程度可以分为 4 种类型：

第一，资助性手段。这种政策手段对目标（效用）函数产生有利影响。

第二，抵触性手段。这种政策手段对目标（效用）函数产生不利影响。

第三，中性手段。这种政策手段不影响目标（效用）函数的大小。

第四，混合性手段。这种政策手段对目标（效用）函数有正面的影响也有反面的影响。

一个政策手段的类型，不仅依赖于手段的性质，而且还依赖于其他因素。例如，两地区的经济状况不同，甲地区经济萧条，失业率高，乙地区经济繁荣，失业率很低，如果都同样采用增加政府支出的政策手段，则该手段在甲地区就是资助性手段，因为政府支出增加，可以增加就业，可以有助于克服经济萧条的局面；但在乙地区就是一种混合性手段，因为政府支出增加，一方面可以使经济继续繁荣，但会带来劳动力需求和物质上涨，对经济繁荣不利。

② 按对社会经济组织影响的程度可分为 3 种类型：

第一，定量政策。它是在既定结构中对经济政策目标的境况作定量调节。也就是保持社会组织结构和经济基础结构不变的情况下，用手段变量去影响目标，使经济经常适应于有所打破其均衡危险的数据的不断变动。如由于收成的变化引起了世界农产品市场的变化；由于技术或生产设备结构的变化引起生产水平的提高等。

第二，定性政策。它是在既定的经济基础结构中改变其他结构。也就是不改变社会与人之间的基本关系和精神方面的基本价值的情况下，改变社会和经济组织中某些细节部分。如由于天灾造成农业严重歉收，使自由价格机制不能令人满意地运转，因而实行配给制度和价格管制会更有成效；又如为了使居民的实际收入不致因物价变动而受影响，因此计划实行生活费用指数工资制，使生活费用的物价变动指数同工资收入联系起来，等等。

第三，改革政策。是指改变社会精神方面价值和人与人的基本关系的政策。如实行社会保险制度；使人们在就业、受教育、参与公务活动机会均等；进行货币改革；生产决策的集权；产业民主；生产资料的国有化，等等。这类政策既改变社会的组织结构，又改革经济的基础结构，是重大的政策变革。

（2）政策手段的代价和牺牲。制定一项政策，必须经过慎重的考虑，某一政策手段的运用，就意味着付出一定的代价。包括物质的代价和非物质的代价。物质的代价是指资源方面所做出的牺牲；非物质的代价是指人们之间的关系和自由程度方面所做出的牺牲。任何政策手段要想一点代价都不付出，在实践中是办不到的，问题在于把付出的代价降低到最低限度。

一般来讲，代价取决于政策手段运用的程度，并随着手段的类型不同而不同。实际上，代价都包含在政策制定者的目标函数之中。因此，人们将避免手段的不必要的运用，因而运用手段的范围有时会宽些，有时会窄些。

（3）政策手段的边界条件。一项政策一般由政策目标、政策手段及其边界条件组成（当然也有个别设有边界条件的政策）。政策手段的边界条件是手段的极限，任何政策手段（或政策工具）都有一个极限，超过限度，应会起相反作用，使政策归于失败。边界条件来自心理甚至政治上的原因，例如，增加税收可以充实国库，可以增加国家积累，但是如果超过了极限，就造成限制生产，断绝财源，减少积累的反效果。又如冻结工资，在一定的条件下，可以起到限制消费，减缓通货膨胀的效果。但是冻结时间太长，就激起社会成员的不满甚至反抗，产生社会动荡。

（4）关于政策效率问题。

① 关于效率系数与效率的确定。目标变量所能得到的变化对手段变量所需做出的变化的比率，就称之为某一手段关于某一目标变量的效率系数。其计算公式如下：

式中：ΔY—— 目标变量；ΔZ——手段变量；K——政策效率系数。

显然这个效率系数的值取决于目标变量和手段变量所用的计量单位。如果就业的增长以百万人·年为单位，政府支出以10亿元为单位，当增加30亿元的支出可以得到百万人·年的就业增长时，那么效率就是1/3。

效率系数的值除了取决于目标变量和手段变量的计量单位以外，还依赖于所考虑的政策问题，特别是依赖于对其他目标变量或手段变量所做的假设。如果其他目标变量或其他手段变量保持不变，效率是一个样；如果其他目标变量或手段变量发生变化，效率又是一个样。

② 关于手段变量之间的可比问题。在不同的手段变量之间是不可比的。例如，增加一百万人·年的就业，可以通过支出30亿元来达到，也可以通过使货币贬值5% 来达到，知道这一点并不能使我们做出比较。必须把手段变量的这两种可供选择的变化放到同一标准上来，即对它们做出定值评价。不言而喻，最自然的定值评价是从政府制定者的效用函数中做出。

（5）运输政策手段的特点。由于与制定运输政策相关的运输经济与技术有下述特点：第一，对运输的需求弹性一般较低，运输成本只是占全部生产成本的一小部分；第二，一个有效的运输系统有的需要大量投资，如铁路、轮船和飞机，然而，有的投资却不太高，如汽车运输；第三，5 种运输方式的运输市场，都是在各自的活动领域开展活动，彼此之间有一定的竞争，但一般不太激烈。特别是管道运输与其他四种运输方式之间，航空货运与大批量货运之间、航空客运与中短途客运之间不太激烈。所以运输政策手段有如下特点：

① 运输政策目标与其他经济政策目标有所不同。运输政策目标不是旨在获得最大利润，而是旨在对整个社会和国民经济做出最大的贡献。因此要给以运输部门以合理的酬偿，应根据它对社会和整个国民经济的贡献，给以报酬。同时，也决定了运输政策的持续性和稳定性，以保证运输业为社会和整个国民经济提供不间断的、稳定的运输服务。

② 由于运输业的特殊结构所决定，有效的运输政策手段有以下几种：价格手段；数量限制；控制手段。

③ 运输政策必须不断地去适应随时在变化着的情况。因为各种运输方式的投资不同，运输产品不能储存和调拨，运输业务所面临的需求是弹性不足和各种运输方式之间的技术差异，所以往往造成：有时某种运输方式的运输能力过剩，有时某种运输能力不足，从而使运输服务在价格方面和供给方面的实际状况与理想状况出现背离倾向，使运输经营者或运输消费者蒙受损失，所以要综合运用第（2）条中所列举的有效的运输政策手段去解决。

4. 经济法规的制定

（1）我国经济法规制定的基本原则。我国经济法规的制定，除了根据《中华人民共和国宪法》的基本条文，根据国家改革开放和安定团结的总方针、总目标和总任务以外，我国经济法规在调整经济关系时必须遵循以下具体原则：

① 保护和发展社会主义公有制、保护其他经济成分的合法利益。

② 按社会主义市场经济的模式发展我国经济。

③ 保障国民经济高速地、按比例地协调发展，迅速增强国家的总体经济实力和国力。

④ 贯彻物质利益原则，迅速提高人民的物质和文化生活水平。

⑤ 贯彻经济效益原则，优化经济结构、提高产品质量、提高劳动效率。

⑥ 等价交换原则，按价值规律办事。

⑦ 发挥优势、保护竞争、推动联合。

⑧ 在独立自主、自力更生的基础上，扩大对外开放和经济技术交流，积极参与国际经济竞争和各类活动。

（2）经济法规制定的程序。经济法规的制定是在现行政策和经验的基础上通过正常的立法程序或行政会议通过和颁布的，基本程序如下：

① 提出立法事项（即要解决问题的目标），深入研究和论证立法的必要性和紧迫性。

② 研究以往解决经济目标的政策和经验，同时对政策和经验进行实地调查、考察、检验政策的实际效果，找到已经存在或可能存在的问题，并提出解决问题的办法（政策、对策）。

③ 将解决经济目标的政策或经验由专家小组草拟成法规草案。重要的经济法规，必须将草案发到有关部门或基层讨论，征求意见，然后集中群众的意见进行再修改，直到立法者认为满意为止。

④ 将立法草案提交机关或行政机关审议通过。在审议过程中，如果立法成员（人大代表）或行政首长认为草案还不满意，或立法的时机不成熟，可以再进行调查、修改或者以试行的方式颁布。

⑤ 颁布执行或试行。经济法规在执行或试行一段时间以后，还应收集执行或试行中存在的问题，进行法规的修订，以适应新的情况，使法规日臻完善、成熟，真正起到行为规范的作用。

（3）立法事项的成熟性问题。经济法规既然是指导社会主义经济建设的行为规范，所以必须是积累了相当的有正反两方面的经验，才能立法。如果将不成熟的政策和经验上升为法规，必将造成大错，带来无可估计的损失。

（4）经济法规的相对稳定性问题。一旦形成法律或法规，就不能朝令夕改，经常变动，至少要管二十年或三十年，否则就没必要立法。因此具体的法规条文应当考虑未来事物可能的变化，应当慎重的有科学的预见，应当有一个相当长的适应期，对于临时性的条款最好不列入正式的法规条文中，而以附录或实施细则的形式规定之。