我国交通运输体制改革的现状和未来发展

1. 运输行政管理体制的改革

（1）运输行政管理的含义。运输行政管理是国家机构对整个运输行业在发展规划、政策法规、经济调节和监督服务等方面所进行的宏观的间接的管理；是国家经济职能的一个方面。

一个国家对运输业管理内容的多少，采取什么管理方法，是直接管理企业还是间接管理企业，取决于这个国家对运输生产的价值观，取决于对运输经济规律的认识，也取决于该国整个经济管理体制。

（2）我国运输行政体制改革的内容和方向。

① 政企分开，把运输生产经营管理的权力全部下放给企业，扩大企业自主权。通过权力下放和扩大企业的自主权，使企业真正成为能自主经营、自负盈亏、自我发展，具有法人地位的运输劳务生产者和经营者。运输企业是运输经济活动的基础。只有企业搞活了整个运输，生产才能搞活。

② 实行行业管理，从过去行政机关的主要精力是抓直属企业、事业，转变到抓交通行业管理的轨道上来。

③ 制定运输政策、法规、规划，为企事业提供信息和咨询，利用经济杠杆进行引导，对执行政策、法规、规划、计划实施监督。

④ 协调各种运输方式内部和相互之间的经济、技术联系，抓好交通基础设施的规划布局。各级交通行政部门的主要任务之一，就是进行交通基础设施的建设—— 修路、建桥、筑港、治河、修建机场、铺设管道，尽早建成综合运输体系，并在条件成熟的时候，实施大交通管理体制。

交通基础设施的建设是各级交通行政的大事。政府管理运输企业，更要管理交通运输基础设施的建设，因为它是社会发展和国民经济的基础建设，只有搞好了交通基础设施的建设，才能建成综合运输体系，才谈得上社会和国民经济的发展。

实施大交通管理体制，即交通运输管理机构的设置从分散走向集中，建立综合交通运输管理体制。综合交通运输管理体制是国外交通运输管理的一个重要特征。目前大多数经济发达国家的交通运输管理机构的设置都采用集中的管理模式，即中央政府设置交通运输部，统管全国水、陆、空各种运输方式的运输事务。这种集中管理的体制对于建立一个协调的、高效的、庞大的现代化运输系统是行之有效的。

2. 运输所有制形式的改革：建立以公有制为主体，多种所有制并存，以股份制为特征的混合型所有制

混合型所有制是指为了适应社会主义市场经济发展需要，克服计划经济在产权问题上的弊端，将公有资产价值化、货币化、证券化，实行股份制企业制度，以公有制为基础，各种所有制企业间以及各种法人间相互持股，包括个人持股在内的形式。世界经济发展的实践证明，股份制企业制度是顺应社会化大生产需要、迅速聚集资金、使产权商品化、产权边界明确的现代产权形式。

多种所有制并存，现在已经成为现实。根据客观经济规律的要求，不同生产力的发展水平，生产资料占有的社会化程度应当不同。越是社会化大生产的拥有现代科学技术的生产体系，生产资料占有的社会化程度越高，反之则越低。

3. 运输生产调节机制的改革

（1）运输生产调节机制的概念。运输生产调节机制是指支配社会劳动在运输生产各个环节、部门、方式间分配的经济规律，以及这些规律借以发生作用的经济体制和调节手段。也就是分配社会生产要素（资源）的方式方法。历史的经验证明，切忌轻视这种配置社会生产要素的方式方法，因为不同的分配方式，将对社会生产产生巨大的影响。分配得当，符合社会和经济发展的一般规律，可以大大促进生产力的发展，促进社会的进步；反之，则阻碍生产发展，阻碍社会进步。因此，科学地建立经得起实践检验的生产调节机制，就成了一个国家经济发展的重要课题。

（2）历史上的两种调节机制。历史上由于运输生产的条件不同，社会制度不同，管理模式不同，其调节机制也不同。基本有两种资源配置方式：一种是以计划为主的配置方式；另一种是以市场为主的配置方式。不论哪一种配置方式，其目的都是如何把有限的资源有效地配置在社会需要的众多领域、部门、产品和劳务的生产上去产生最佳的经济效益，最大地满足社会的需要。这两种调节机制都是经济方法，由于不同的价值取向和不同的经济发展模式，采用的调节方式不同。

调节机制的选择，要看社会经济发展目标和价值取向。在发展目标单一，经济发展水平较低，建设规模不大，经济结构和产业、产品结构简单，较为封闭的条件下，计划调节可起一定作用，但是一旦经济发展水平提高了，建设规模扩大了，经济结构和产业、产品结构复杂化了，发展目标多元化了，对外开放使经济逐渐走向国际化了，计划调节就越来越不适应发展的需要。

（3）运输生产调节机制的特点。运输业在具体建立合理的调节机制时，要结合各种运输方式的技术经济特征和客货运输需求特征来确定。从运输方式来讲，铁路运输的计划性要求要高一些，首先是铁路在国民经济中的地位决定了国家需要对运输行车组织要求严密，时间配合要求默契，不能有丝毫的疏忽，所以加强国家的宏观调控是完成铁路运输任务的重要保证，而其他运输方式则受市场调节的比重要大一些。其次客货流的特征不同，要求调节的方式不同。如国家建设的重点物资、外贸物资必须加强国家的宏观调控，保证完成任务，否则，国家就要蒙受重大损失，如煤炭、钢铁、矿石、化肥、救灾物资和外贸物资等。非重点物资一般由市场调节。所以运输生产的调节机制应在充分发挥市场基础作用的同时，因事因地制宜。

4. 交通基础建设体制的改革

我国交通基本建设体制已建成：统一领导、统一规划、分级投资、分级管理、中央、地方、企业、个人以及外资多家投资，共同进行交通基础设施建设的体制。

我国交通基本建设体制改革的内容。

第一，关于统一领导、统一规划的问题。我们交通运输发展的目标是建成现代化的综合运输体系。为了防止重复建设和无效建设，浪费宝贵的资金，我们交通基础设施的建设推行了统一领导和统一规划的方式。因此，在统一管理的交通运输部成立以前，由综合运输体系领导小组领导，各运输部门制订方案，建立联合集团，并采取多渠道、多形式、多层次集资的方式办交通。省一级也可以仿效国务院成立综合交通运输体系领导小组，担负起同样的职能。现在五种交通运输方式统一划归交通运输部管辖，实现了交通运输发展规划的统一领导和统一规划。

第二，关于投资范围问题。为了调动各种社会力量把资金投资于交通建设，必须划分投资范围和制定相应的投资政策。在综合运输网规划中，各种运输方式，必然把交通设施分等划级，如铁路分为七级（高铁级，国铁Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级，地铁Ⅰ级、Ⅱ级），内河航道等级分七级（分布为1～7级航道），公路分为五级（高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路），民航机场分为五级，管道按直径划分。国家大交通决策部门就应当根据投资主体所处的不同利益，所表现出的投资行为来确定。一般地说，对整个国家长远的社会经济发展及国家安全、重要资源的开发、生产力布局等意义重大的项目，应由中央投资。地方政府受区域性社会利益的约束，希望建设有利于开发地方优势资源，发展地方经济的项目，应承担省内、区内线路及交通设施的建设。投资范围虽然可作如上划分，但也不能绝对化，从当前的经验看，国家干线铁路、重要港口和机场提倡中央和地方合资建设，提倡企业、外资和政府合资或独资建设。而且应制定相应的政策，“谁建设，谁管理，谁经营，谁受益”，即允许投资者收取过路费、过桥费、停泊费等，直到收回投资并获得一定的盈利为止。上述划分政策，在具体实施时，对于边远山区，贫困地区，老革命根据地和少数民族地区，应当制定灵活的特殊政策。因为这些地区的地方财政非但不能自给，还要靠国家补贴，这样的地区，修建交通基础设施，国家承担全部或大部分费用是应当的。

第三，交通投资的来源问题。这个问题前面已经论及，这里着重强调要广开财源，多方筹集交通建设资金，特别是设立各种运输方式的“建设基金”，保证交通建设资金的稳定和增长。

上述体制，在实践过程中，因运输方式不同，具体的提法有所差别，但总的内涵是一致的。

5. 交通运输企业管理体制的改革

建立以股份制为特征的“两权”分离，自主经营，自负盈亏，以城市为依托，多种企业类型，多种经营方式的运输企业管理体制。

（1）企业管理体制的概念。企业管理体制是确定企业目标和关系的模式。它包括财产关系、经营方式和利益分配关系。不同的财产关系，企业的经营目标，资产的营运方式的利益分配方式不同。我国运输企业管理体制的改革，就是要根据我国国民经济发展的总模式——社会主义市场经济来确立运输企业的目标和各种经济发展关系，确立它的财产关系、经营方式和分配方式。

（2）关于建立股份制企业制度问题。股份制是市场经济和社会化大生产的产物，它是一种新型的企业制度和财产制度，它的发展是对资本主义生产方式本身的一种扬弃，是人类社会发展经济共同创造的财富。这种企业制度最主要的特点是进行联合生产和经营，是财产公有制或共有制的产权形式，它更适合于以公有制为基础的社会主义生产方式。股份制兴起的意义在于，使资金的筹集、分配、融通和运用发生了根本的变化：

第一，它将改变我国单纯依靠国家集中和分配资金的局面，形成多渠道动员资金、多层次分配资金的体制。事实证明，单纯依靠国家集中和分配资金是有缺陷的。它使一些企业没有内部的动力，只有依靠国家才能生存。国家不可能对各地区、各部门的资金需要完全满足和照顾到，有些急需发展的行业和产品不能及时得到资金。对于众多的集体企业，国家更是力莫能及，基本上靠单个企业的内部积累来扩大企业和发展生产，速度很慢，效率很低。采取多种渠道，多种方式来筹集和分配资金是补充国家资金不足，促进经济发展的有效途径。(www.xing528.com)

第二，生产的发展，商品流通渠道的增加，要求加强资金的横向联系与流动。现行的财政与银行体制以纵向分配资金为主，不利于资金的横向流动。通过发行股票集资兴办企业可以打破条块分割的管理体制，加强资金的横向流动。促使资金在地区之间、部门之间、企业之间按照生产和流通的实际需要直接融通资金。

第三，通过发行股票进行集资，可以加强信息的交流和获得，提高资金的使用效益，因为入股投资能否获利关系甚大，不管集体还是个人投资者都需要认真捕捉信息，调查市场情况，预测集资企业的生产经营效果。

在社会主义条件下，股份制将发挥重要的作用：

第一，股份公司通过发行股票进行集资，把分散的资金集中起来，形成统一的社会资本进行生产，并按资本投入的份额进行管理和利润分配，这是一种联合生产的经营的组织形式，是法人资产独立经营的形式。

第二，股份公司采取集资办法进行生产与经营，是把私人资金转化为社会资金的一种形式。在股份公司内部“财产不再是各个互相分离的生产者的私有财产，而是联合起来的生产者的财产，即直接的社会财产”，也就是形成了企业法人财产。股份企业既不是政府的企业，也不是私人的企业，而是一种社会企业。

第三，由于资金的迅速集聚与集中，使生产规模迅速扩大，满足了社会化大生产的需要，为社会主义生产提供了现代组织手段。

第四，由于权利主体的分离化、权利内容的股权化和权利客体的证券化，为社会主义条件下的公有制企业找到了一种资产所有权与经营权彻底分离的企业组织形式，为公有制企业实现自主经营和自负盈亏提供了组织前提和保证。

（3）关于自主经营和自负盈亏问题。自主经营和自负盈亏是企业管理体制改革的目标。即通过改革，真正把运输企业建成能够根据市场和国家需要自行决策的、用自己的收入抵偿其支出并力求获得盈利的具有企业法人地位的商品生产者和经营者。

上述目标，对于集体运输企业和个体运输户或联合户，对于股份制运输企业、中外合资或独资运输企业是完全适用的。但对于未转变为股份制企业的国家所有制运输企业，将做具体分析。因为原有的国家所有制运输企业，虽然实行了经济承包责任制，但是这仅仅是向股份制过度的准备，是一种初级的使所有权和经营权适当分离的过渡组织形式。只要两权未彻底分离，加上离退休职工的社会保险未实现完全的社会化，那么这类企业的自主经营和自负盈亏就会遇到种种困难而难于实现。因为国有运输企业的所有者——国家，既是资产所有者，又是宏观经济的调节者，国家出于宏观经济的需要，如运输价格低于运输价值，本应由运输企业按价值规律来决定价格，但政府出于稳定物价和发展经济的目的，一般由中央或地方政府决定运价；资金的取得要受到国家银行（未企业化以前）的制约，运输企业所需资金不可能从金融市场上任意取得；能源的供应一般由国家确定，运输企业要想加速折旧，实现技术进步，也要受到国家的制约；分配制度、劳动人事制度等一系列企业的经营活动都将受到资产所有者——国家的约束。同时，企业仍负担离退休职工的社会保险，随着时间的推移，老企业越来越难于负担。上述约束和负担的存在，原有国家所有制运输企业要完成实现自主经营、自负盈亏是困难的。因此，深化企业制度的改革和其他改革措施（如社会保障制度的改革）的出台，是运输企业实现完全自主经营和自负盈亏的关键。

（4）关于以城市为依托的问题。为了实现政企职责分开，中央政府、省政府一般不直接管理运输企业，都下放给所在的城市或地区管理，以城市为依托，来建立新的企业管理体制。

城市特别是大中城市，既是商品生产和交换的经济中心，又是交通枢纽。各类运输方式的客货流量最繁忙的站点，始发和终到目的地，一般都设在城市，各类运输方式中转、换装的指挥中心，也一般设在城市。运输企业以城市为依托：一是便于加强组织领导；二是便于经营统筹；三是便于条块结合；四是便于产、供、运、销大协作；五是便于信息交流；六是便于调节客货流的平衡；七是便于专业分工；八是便于行业之间的协作；九是便于各运输方式的协调配合等，十分有利，同由中央政府、省政府管理相比较，优势十分明显，随着工业化进程和城市化进程的加速，城市将越来越成为社会经济发展的中心。运输企业下放给城市必然更加充分发挥经济中心和交通枢纽的作用，使商品流通更加活跃，使城市经济更加发展。

（5）关于多种企业类型和多种经营方式的问题。运输业当前是一个庞大的包含有工业、建筑业、运输业和商业在内的混合产业，因而企业类型多种多样。由于企业类型不同，企业的经济形式、经营规模、外部条件、经营项目和经营者个人素质的不同从而使经营方式也不同。

我们先进行交通运输企业的分类，然后根据不同企业类型研究相应的经营方式。

① 交通运输业按经营的内容划分有下列企业类型：

a. 交通建筑企业。如铁路工程公司、中国港湾建设总公司及其港务工程局、航道工程局，中国公路建设总公司以及各省、区的公路工程公司、管道建设工程公司等。这类企业均属于土木建筑工程类，其管理模式一般采用工程管理的形式——通过招投标来进行工程承包。这类企业一般属于该运输方式的主管机构管理，从事专业性的工程建设。但当本运输方式工程任务不饱满时，则承揽其他运输方式或其他行业的工程任务。

b. 交通工业企业。如铁路机车车辆工厂、船舶修造厂、汽车修理厂、飞机修理厂等。这类企业属于工业生产和工业性劳务作业，一般采用工业管理模式。

c. 交通运输企业。如铁路局集团公司、远洋轮船公司、内河航运公司、汽车运输公司、民用航空公司、输油输气公司。这类企业是运输业的核心企业，一般采用运输管理模式。

d. 运输代理企业。如轮船代理公司、汽车货运中心、水上货运信息中心、联运公司等。这类企业实际上是经纪人，以出卖运输信息为职业，一般没有运输工具。但也有有运输工具的，如联运公司下设几个车队，或由车站兼搞货运信息。一般采取信息管理的模式，或信息管理与运输管理相结合的模式。

e. 运输服务企业或运贸联合企业。如各种运输方式所属的服务公司、餐厅、旅馆、商店等。也有少数运输贸易联合公司，实行运输和商业兼营。这类企业基本属于商业性质，按商业模式进行管理，或商业和运输业相结合的模式进行管理。

② 不同所有制形式下的经营方式。由于运输企业的所有制形式以及内部条件和外部环境不同，应采取不同的经营方式。

a. 社会所有，专家经营。股份制运输企业，如前所述，它既不属于政府，也不属于私人，而是属于社会，所以它是社会所有的混合型所有制企业。它通过股东大会（或股东代表大会）选举董事会，由董事会聘请有管理才能的专家进行管理，经理就成为企业法人代表，由他全权主持企业经营管理工作，不受他人的干扰。所得利润，扣除各类开支的提留的余额以红利形式分给股东，如遇风险，股东和企业法人共同承担。这是我国今后一般大中型企业的典型经营方式。

b. 国家所有，国家经营。由于这类企业的生产特点和对国家在经济上具有特殊意义，需要对企业实行高度集中的领导，同时也需要以特殊的经济联系在核算、收入分配、投资等方面形成企业与国家的关系。这种经营形式，国家完全掌握主要的经营权，企业基本没有经营自主权。资产所有权和企业经营权相统一，其优点是国家通过直接管理企业，统一生产计划，集中有限的资源和财力推动国民经济全面的发展，保证其与国民经济的发展协调一致。其缺点容易产生对国家的依赖性，缺乏经济核算的压力和自我发展的内在动力。

c. 国家所有，企业职工集体自主经营。这种经营形式的企业具有较大的压力、动力和活力。在这种组织形式中，大部分企业按规定向国家缴纳税金，实行自负盈亏、自我积累和自我发展。在企业内部还可以层层承包。

d. 国家所有，集体承包或个人承包经营。这类企业资金不多，规模较小，可以由代表集体的经理或者其他成员与企业主管部门或企业本身签订承包合同，进行经营，企业除向国家纳税以外，还应由乙方向甲方交纳承包利润，交利后乙方自负盈亏。这种经营形式，企业的所有权与经营权已基本分离，承包者有相当大的经营自主权。有的完全掌握企业的生产经营权，只受企业主管部门的监督和名义上的指导，非承包职工无权过问企业的经营，而且承包者有权招雇新的职工，还可以根据企业生产与经营发展变化的需要，增加和撤销内部机构，对企业中层干部有任免权。

e. 国家所有，租赁经营。这种方式与承包方式的相似之处是，租金代替了应交的承包利润，其不同之处是：企业留利是按比例在企业与承租人之间进行分配的，因而能使经营者在付出较多努力后得到较多的合法报酬。这种经营形式适合于规模小，经济效益极差的国家所有制运输企业中某些部门，租赁者的经营自主权更大。

f. 集体所有，集体经营。经营者由全体职工选举产生，代表全体职工的意志从事经营，企业内部实行按劳分配，一般职工收入差别不大。这种经营方式，企业所有权与经营权相统一，企业生产计划除少数受国家指令性计划控制外，主要是自主经营、自负盈亏。实现利润在纳税以后，留余部分由企业自行支配。

g. 集体所有，集体承包经营。这种形式是以车船或车队、船队为单位进行承包，划小经营单位，实行各种生产的独立核算。企业提取一部分利润用于积累和集体福利事业，其余在承包者之间进行分配。这种经营方式，企业所有权与经营权发生分离，承包者有较大的自主权。

h. 集体所有，个人承包或租赁经营。这种形式可以利用个别人的经营能力，使那些原来经营不善的企业有所转机，而承包人或承租人能够取得相当一部分利润，在一定时期内有很大的诱发力。但是实行这种形式，企业要对承包人的能力加以考察，同时在将经营权转交以后要对企业经营加以监督。

i. 私人所有、个人经营。这是目前私人雇工经营的主要形式，其所有权与经营是统一的，雇工从事的劳动带有提供剩余价值的性质。这类企业亦受运输行业管理部门和工商行政管理部门的监督。