缅甸工业发展的问题与挑战

近30年来，缅甸在工业发展方面虽然取得了一定的发展，但总体上仍然还很落后。同其他发展中国家一样，缅甸力图通过进口替代工业化发展本国的制造业，实现对进口制成品的替代。迄今为止，缅甸工业仍处于起步阶段，缅甸政府规划的进口替代工业化和出口导向工业化的目标均未能实现。大部分工业还是原材料的初级加工，初级工业产品占工业产量的50%，缅工业85%是食品、饮料加工生产，制造业不到10%。

目前，当地除了能生产洗衣粉、香皂、电池等部分产品以外，国货还十分有限，90%以上日用消费品依赖进口。缅甸第一工业部和第二工业部下属的工业企业只能生产和制造低级工业产品和消费品，设备和技术很落后，远远不能满足国内的需要，大量的工业制成品和消费品都还需进口。

缅甸工厂数量有所增加，但仍然没有改变以小型、微型企业为主的结构。据2005年缅甸第一工业部统计，缅甸工业企业77.7%是小型企业，14.7%是中型企业，7.6%是大型企业。缅甸工业企业90%是中小企业，其中制造业的比例高达99%。作为缅甸工业发展的主体，中小企业缺乏政策支持与保护，无法得到银行贷款，通常不得不寻求那些高利息的其他信贷。由于技术落后、管理不善，每年有7%左右的中小企业倒闭。大型企业仍然是国有企业，但多年连续亏损，成为缅甸政府一个包袱。例如2000-2005年，缅甸政府赤字平均占GDP的5.4%，其中缅甸政府补贴亏损国企占缅所有财政支出的75%，导致缅甸公共部门大量财政赤字。

近些年，工业在GDP中的比例有所增加，并成为最大的外资投资领域。实际上，上述增长主要是由于石油、天然气的开发和出口带动所致。其他行业吸引外资数量有限，尤其是制造加工业仍然无足轻重。

2011年缅甸新政府上台之后实施的一系列政治经济改革，引起了国际社会的普遍关注，特别是缅甸与西方国家关系的正常化，引起了大量西方投资者的兴趣。2013年，日本国际合作银行根据未来3年境外投资回报及投资机会，将缅甸列为日本最佳投资前景国之一。2014年6月26日，英国贸易与投资署公布的《出口缅甸指南》称缅甸制造业对英国厂商充满了商机。这些机会主要是指英国公司可以向缅甸供应生产设备，为当地劳动力提供培训和建立制造企业。^[12]

的确，缅甸具有自然条件优越、森林、矿产、能源等自然资源丰富、劳动力低廉等优势，当2011年缅甸开始实现同西方国家关系正常化，相继摆脱绝大部分西方国家的制裁和孤立之后，上述优势立刻吸引了众多西方投资者的青睐。同时，西方国家对缅甸的变革也做出了积极的回应和鼓励。世界银行、亚洲开发银行、IMF等众多国际组织向缅甸提供贷款、援助。欧美等西方国家逐步恢复对缅甸进口商品的普惠制待遇（GSP），西方国家的企业，特别是日本的公司对前往缅甸投资表现出浓厚的兴趣。例如，日本的尼桑、三井、三菱、铃木等跨国企业准备或着手在缅甸投资建厂。

2011年上台的吴登盛政府虽然通过国内的政治经济改革改善了缅甸的国际形象，赢得了西方国家和部分国内民众的支持和认可，但其深知要想击败国内的反对派，赢得更多民众的支持，必须有效地改善国内民生，让缅甸的改革和开放给百姓带来实在的收益。因此，在工业领域，吴登盛政府特别强调和鼓励能够改善缅甸民生、大量增加就业的劳动密集型投资项目。例如2013年，缅政府新批外商投资项目113个，投资总额27.81亿美元，投资数量和数额同比分别增长54.8%和160.1%。其中，在制造业领域新批外商投资项目89个，投资额达到16.99亿美元。^[13]

不过，正如2013年麦肯锡全球研究所（Mc Kinsey Global Institute）发布的题为《缅甸时刻：独特的机遇与重大的挑战》的报告所言，对投资者而言，一方面缅甸充满了特殊的机会，有潜在的良好市场前景，另一方面这个国家又充满了不确定性和挑战。^[14]缅甸新政府要实现由“以农业为基础全面发展其他领域经济”转变为“进一步发展农业、建立现代化工业国家、全面发展其他领域经济”的经济发展目标，还面临着诸多障碍。

首先，基础设施落后，交通、水、电、通信等基础设施远远跟不上发展的需要，制约工业的发展。据缅甸官方统计，截至2005年2月，缅甸公路18640英里，其中48%是沥青柏油路，其他还是石子路、土路，大多路面狭窄，路况差，很多公路雨季无法通行。全国铁路里程3952.9英里，机车、路轨状况均较差。全国平均200人一部电话，大部分农村甚至没有一部电话同外界联系。电力短缺严重，旱季水力发电不足时则几乎无电可用，前首都仰光也只是近年电力供应有所改善，此前旱季时也同样需要每天分区、分时段停电。电力经常短缺是中小型企业的最大障碍。电力短缺、电压不稳、经常停电不断妨碍生产，增加不必要的生产成本，一些工厂不得不使用价格昂贵的进口柴油发电机来发电。尽管缅甸政府不断建设各种水电、火电、风电等项目，但只是少数大城市电力供应有所改善，绝大部分村庄仍然没有供电。2012/2013财年，缅甸发电量为109.58亿度，人均用电量为180千瓦时，30%的家庭能用上电。2015年缅甸的电力需求将达到490万千瓦，但是缅甸的发电能力仅为250万千瓦。目前缅甸每年电力需求增长率约15%，预计到2020年缅甸电力需求将达到568.6万千瓦，2030年为1921.6万千瓦。如果没有大型水电项目上马，以目前缅甸电力建设的速度和规模，届时仍将面临电力缺口。

其次，资本短缺，缺乏融资渠道。2011年以来，日本、德国、法国、挪威等国都减免了缅甸债务，世界银行等国际组织和一些西方国家向缅甸提供了贷款和发展援助等，其中有些项目专门针对缅甸的中小企业。例如，欧洲金融行业准备向缅甸中小企业提供小额贷款，缅甸计划使用日本国际协力机构的低息贷款支持国内中小企业发展。不过，这些对于处于原始资本积累过程中的缅甸民族工业仍然是杯水车薪。缅甸基础设施建设滞后，亟待迅速发展，对水泥需求庞大，每年有400万吨缺口。2011年缅甸政府批准建立25家水泥厂，但因建一座日产1000吨的水泥厂需耗资3500万～4000万美元，绝大多数业主因资金问题没有开建……极少业主开始动工建设，但仍面临资金短缺，何时能竣工投产寄望于政府的支持。目前，虽然有多家外国银行在缅甸开设了代表处，想开展中小型企业贷款和小额贷款的业务，但这些业务尚未对外国银行开放。

再次，政治问题困扰工业发展。1988年以来，缅甸即因为其国内民主政治问题，遭到西方国家的谴责和制裁，所以缅甸军政府发展经济的努力因其国内政治形势而受到遏制。尽管缅甸在2011年吴登盛上台之后进行了一系列改革，但长期以来缅甸的经济管理水平和弊端短期内难以解决。2011年之前，缅甸经济命脉掌握在军界要人手中。他们不熟悉市场经济，没有受过经济管理方面的训练，缺乏经济方面的专业知识和管理能力，但他们并不愿把权力交给懂经济的有识之士。这种状况是缅甸经常制订、出台不当经济政策，以及管理混乱、朝令夕改的重要原因。同时，缅甸的政治腐败异常严重。各级政府、军队、官僚机构和企业界中的腐败是普遍现象，寻租已成为一种规则。据反腐败国际非政府组织“透明国际”对163个国家的调查，2006年缅甸清廉指数排倒数第二位，2013年177个国家中，缅甸排名为157位。

政治影响经济、工业发展的另一个突出表现是，对企业技术进步、人才培养上的阻碍。技术进步与创新是经济发展与工业化演进的关键因素之一，而这又必然离不开教育的发展。缅甸历来有学生参与政治运动的传统，为了防止学生闹事，缅甸大学经常被关闭，有时关闭时间长达数年。同时，为了防止学生聚集反对政府，缅甸大学建立众多新校区，将学生分流、疏散。发展中国家的后发优势在于引进学习发达国家的经验和科技，通过模仿和创新来实现追赶，后来居上。缅甸目前这种教育制度，很难为企业的技术进步与创新培养后备人才。此外，缅甸持续的贫困、通货膨胀、走私等问题也在阻碍缅甸工业的发展。人民的收入仍然非常低，购买力低下。而近年不断走高的通货膨胀更加剧了民众的贫困程度和企业的成本。缅甸开放后，中国、印度、东盟周边大量工业品的进入，对缅甸民族工业产生较大冲击。缅甸制造的商品在数量、质量和价格上无法同中国、泰国、印度的产品竞争，大量价格低廉的日用消费品走私进入缅甸，更加剧了其国内工业生产的竞争。

此外，2011年缅甸新政府上台之后，缅甸国内出现的教派冲突与民族冲突、飙升的城市地价、民粹主义的显现、权贵资本集团的垄断都损害了缅甸投资环境，不同程度上阻碍了缅甸工业的发展。

【注释】

[1]参见缅甸大选后的政治格局，Asia Briefing，No.118，7 Mar 2011.(www.xing528.com)

[2]Lutkenhorst，W.，Industrial Development and Industrial Policy in Myanmar：Turning Challenges into Changes，in Mya Than&Joseph L.H.Tan，Myanmar Dilemmas and Options：the Challenge of Economic Transition in the 1990s，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，1990，p.175.

[3]Tin Maung Maung Than，State Dominance in Myanmar：the Political Economy of Industrialization，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2007，p.378.

[4]Myat Thein，Economic Development of Myanmar，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2004，pp.199～200.

[5]德宏州经济研究所编译：《缅甸经济文献译文集》，德宏：德宏民族出版社，1991年，第89～90页。

[6]沈安波：《缅甸联邦经济贸易法律选编》，北京：中国法制出版社，2006年，第117页。

[7]缅甸私营工业发展成效显著，http：//mm.mofcom.gov.cn/aarticle/ddgk/zwjingji/200612/20061203919572.html.

[8]IMF Country Report，No.01/18，January 2001，p.41.

[9]Country Profile：Myanmar，2006，p.49.

[10]李晨阳、全洪涛：《缅甸法律法规汇编（2008—2013年）》，北京：经济管理出版社，2014年，第451～456页。

[11]李晨阳、全洪涛：《缅甸法律法规汇编（2008—2013年）》，北京：经济管理出版社，2014年，第515～527页。

[12]Exporting to Burma，UK Trade&Investment，https：//www.gov.uk/government/publications/exporting-to-burma/exporting-to-burma.

[13]制造业成为外国对缅投资第一大热点领域，http：//mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201404/20140400561312.shtml.

[14]Heang Chhor，Richard Dobbs，Doan Nguyen Hansen，Fraser Thompson，Nancy Shah，Lukas Streiff，Myanmar’s Moment：Unique Opportunities，Major Challenges，Mc Kinsey Global Institute，2013，p.1.