马来西亚工业化政策与成效分析

马来西亚政府的工业化政策是由宏观经济政策包括贸易和汇率政策，政府管理工业发展和国内竞争的具体规则包括投资法与激励措施等组合而成。因此，马来西亚工业化发展的成就和综合政策组合效应之间的关系非常密切。

（一）马来西亚政府发展IS1的政策及其成效

1957—1970年期间为马来西亚发展IS1工业化时期。马来西亚政府推行IS1的目的在于：减少对消费品的进口依赖，提高对本国农矿初级产品的加工程度，在增加外汇收入的同时，解决大量的就业问题。

为促进IS1发展马来西亚政府采取很多激励政策，其中包括：（1）税收优惠，凡从事IS1生产的本国或外国企业，可按固定资本投资额及雇工多寡，享受2～5年豁免40%公司所得税的待遇；（2）允许外资企业自由汇出本利，保证不收归国有；（3）运用关税壁垒和非关税壁垒措施，对进口与IS1雷同的工业品实行进口许可制；（4）成立马来亚工业资产有限公司和马来亚工业发展金融公司，为从事IS1的企业获取新工业贷款提供便利。

上述举措对该时期的IS1工业发展起了较大的促进作用，比如，制造业增加值占GDP的比重从1957年的约6.3%提高到1970年的13.1%。可是，在这一时期建立的经营IS工业的企业大部分是外国公司的子公司，它们利用马来西亚政府所给予的优惠措施进口原料，生产制成品，然后在受到高度保护的马来西亚国内市场上销售，获得巨额利润。有的从事IS1工业的外国子公司则进口半成品来替代进口成品，在马来西亚进行包装与装配之后，再在马来西亚市场上出售。由于马来西亚实行较低的销售增值税，因此，外商的这种商品生产与销售行为，实际上使得马来西亚在IS1工业化时期所实行的较低名义关税保护率转变成较高的关税有效保护率，使本国企业缺乏动力并频添压力。加上外国子公司的技术几乎完全是从国外母公司引进，在整个IS1工业发展过程中，这些外资企业也未能为马来西亚创造更多的就业机会。

20世纪60年代中期开始，制约马来西亚IS1发展的因素表现愈益明显，迫使马来西亚政府对工业发展战略进行调整。1968年，马来西亚通过了《投资奖励法》，鼓励扩大制成品的出口。这一立法文件表明了马来西亚工业化发展战略的重点开始从IS1转为EO1。但是由于政策的实施效应会有一段时滞，在对IS1的产出、提供就业机会等数据进行分析后证实，直至20世纪70年代初期，IS1在经济发展中的重要性才逐渐被EO1所取代。除了饮料与烟草业外，20世纪60年代由外资控制的IS1工业在70年代之后才逐渐转移到在马来西亚人手里。

（二）发展EO1的政策及其成效

为了实现马来西亚工业化发展方向由IS1向EO1转变，并使各种族共同享有经济增长所带来的好处，马来西亚政府采取了一系列重大举措。

1969年7月，马来西亚政府提出实行“新经济政策”（NEP），并于1970年开始贯彻执行。1971年，马来西亚政府又制定了《第一经济展望纲要》（OPPI）。1975年，马来西亚政府颁布了一项重要的法令，即《工业协调法》（ICA）。从本质上看，这几项重大举措是对20世纪60年代IS1发展过程中出现的经济社会问题做出的一种政策调整或应对，目的在于通过工业化途径实现经济均衡发展，改善人民的生活，消除贫困；增加马来西亚人（包括国家）在生产领域的资产，尤其是在初级产品生产的所有权，减少外国人在工业领域的所有权；通过促进公平分配的经济增长，以重组马来西亚社会，并促进国家团结。“新经济政策”的目的在于确保有秩序的发展和制造业的增长。《工业协调法》则是引导马来西亚人参与国家的工业发展，给马来西亚人创造严格的公平条件和其他要求，以便获得申请从事制造业生产的执照。

马来西亚政府为激励EO1工业发展所采取的主要政策包括：（1）给经营EO制造业，尤其是利用进口设备和原料的本国居民提供便利与税收激励；包括对经营产品出口的企业和公司所得税给予双重减免；从事培训、研究与开发的EO企业同样享有双重减税优惠。（2）从事EO的企业享有先驱企业5～10年的投资税款信贷优惠。当从事EO企业的先驱身份截止之后，企业还能较易获得另外5年的投资税款信贷。

1972年，马来西亚政府设立了自由贸易区，为出口加工活动提供更为安全、更为协调和更易控制的环境。最初主要吸引国内外电子与纺织行业在区内投资。之后，在自由贸易区投资的企业经营范围和领域迅速多元化，两种类型的EO1工业在这一时期得到了迅速发展。一类是以资源为基础的EO1工业，包括了传统的橡胶、锡矿、棕榈油和木材等新兴初级产品加工与出口。另一类是以非资源为基础的EO出口工业，包括某些为获得优惠待遇，搬迁到自由贸易区内经营的劳动密集型制造业。其中，经营电器与电子元件组装的企业增长最快。因而自20世纪70年代之后，虽然橡胶、棕榈油、木材产品加工业继续得到扩展，但是以非资源为基础的出口工业无论从增长率还是从增加就业水平来看，均要比前者显得更为重要。

（三）发展IS2的政策及其成效

20世纪80年代初爆发的世界经济危机使马来西亚陷于战后以来最为严重的经济衰退。为了摆脱对世界市场的依赖，马来西亚政府决定发展IS2。马来西亚有相当一部分IS2企业是在20世纪60年代鼓励发展IS1企业的基础上成长起来，成为马来西亚得以开展重化工业项目的前提条件。加上韩国在1972—1979年在推行重工业发展所取得的斐然成绩，也给马来西亚发展IS2树立了样板。(www.xing528.com)

马来西亚的重化工业化建设总金额为38亿马元，主要包括建立与发展钢铁厂、水泥厂、国家汽车项目（PROTON）、摩托车引擎厂、石油提炼与石化项目、纸浆厂等一系列重化工业建设项目。1980年建立的马来西亚重工业公司（HICOM）是负责执行马来西亚重化工业项目的官方机构。HICOM还负责促进制造业活动的多样化，促进本地商业网络的联系和发展，促进中小马来人企业的发展，带动技术的发展。马来西亚的一些重工业项目是以与日本公司合营的方式进行。在20世纪90年代中期出售给公众之前，这些产业的大部分所有权归政府所有。

由于受到20世纪80年代初期世界经济危机的影响，马来西亚政府发动的重化工业项目因属资本密集型需要较长的资本回收期，初期效益不甚理想。加上国际市场竞争激烈，一些重工业项目的产出滞销。马来西亚政府在1989年公布的《第五个五年计划中期回顾》中指出：“总体而言，由公共部门主导的重工业项目的成效远非理想。一些项目因国内市场萧条和国际竞争力差而负债累累。”^[7]然而，由政府控制的重工业项目的生产率在1985—1990年期间有了显著的提高，尤其是铁与钢、运输设备等非金属矿物产品的资本产出与劳动产出率均有较大的提高，使得一部分重工业项目的财政状况有所好转。

尽管对重工业发展的经济效益还存在着争议，但是马来西亚政府以与外国企业合营之方式，推行重工业建设项目的重要意义还是得到大部分学者的充分肯定。以国家汽车项目为例，马来西亚政府拥有的汽车制造公司宝腾（Proton），通过与日本三菱公司（Mitsubishi）的合营，获得了很多先进的技术，从只能从事汽车的装配、销售等下游经济活动转变为从事各种零部件生产的上游活动，最终垄断了国内汽车市场，并开始了产品国际化的努力。更为重要的是，IS2的建设为马来西亚日后的工业化发展带来了后劲。表3-3描述了马来西亚汽车业的成长过程，它是马来西亚发展重工业，即进口替代第二阶段（IS2）的直接成果。

表3-3　马来西亚汽车业的成长

资料来源：Machado，K.G.，Proton and Malaysia’s motor vehicle industry，in K.S.Jomo（ed），Japan and Malaysian Development：In Shadows of the rising sun，London：Routledge，1994，pp.291～335.

（四）EO1和EO2混合发展（EO2-complex）增强时期的政策及其成效

20世纪80年代中期之后，伴随着IS2的发展，马来西亚的EO1和EO2混合发展（EO2-complex）的势头也非常迅猛。这种情形的出现一方面缘于国内外投资者在马来西亚的生产与出口条件发生了变化，另一方面也得益于马来西亚政府行之有效的政策。东亚资本，主要是日资、台资和韩国资本利用马来西亚优惠的激励措施、相对良好的基础设施、宽松的环境保护限制、马元新兑换率的实施和不断改善的劳工流动便利所带来的相对较低的生产成本，将其制造业的生产基地大规模转移到马来西亚，大大推动了马来西亚的制成品生产与出口。

为了适应全球与区域范围内掀起的自由化、非制度化和私有化浪潮，马来西亚政府从1985年起，大幅度放宽了其在1975年颁布的《工业协调法》中对外资投资的限制。规定：外资参股比例最高可达100%；允许外国银行和保险公司在马来西亚开业；放弃“新经济政策”中对以出口导向的制造业所施加的一切限制；改善了官方对私人部门的资助。这些有关措施降低了外资与本资在制造业部门投资的成本。1986年，马来西亚政府制定了工业发展五年计划，实行资源基础工业和出口导向工业并行发展的战略，颁布了《促进投资法案》，给投资于面向出口制造业部门的企业，使用先进技术、投资于先驱企业的投资者以更为优厚的激励措施。投资法规定，面向出口的企业可以享受双重减免税优惠、出口补贴等优惠待遇。1988年，马来西亚政府颁布的“双重减免培训激励措施”规定：从1993年起，凡企业员工人数超过50的企业，必须加入人力资源发展基金。凡从事研究与开发的企业，也可享有双重减免税收优惠待遇。马来西亚政府还在进行“有利于供方”税收改革的同时，对马币实现贬值措施，大大降低了马来西亚货币的有效兑换率。同年，为了促进马来西亚工业化的发展进程，马来西亚政府制定了从1986—1995年的第一个工业发展规划（First IMP），又被称之为马来西亚的工业化大蓝图。大蓝图将马来西亚的工业化分为两个部分，即资源为基础的工业和非资源为基础的工业。

1991年马来西亚政府制定了《第二经济展望纲要》（OPP2）和国家发展计划（NDP）以增强马来西亚经济在国际上的全面竞争力。OPP2和NDP基本上继承了OPP1和“新经济政策”（NEP）的基本精神与目标，强调经济增长和公平，马来西亚政府在NDP中取消了对马来人参与已批准项目最低比重的限制。同年，马来西亚政府还制定了被称之为“2020年宏愿”的《2020年先进国建设方略》，规定了马来西亚在1991—2020年间经济建设的大政方针，强调基础工业多元化，重视人力资源开发，放弃偏向马来人的“新经济政策”，促进制造业部门向资本和技术密集型转化，重点支持电子电机、化工、机械等产业集群的发展。虽然放宽管制（deregulation）在这三个计划中已经成为标志性的策略，但是马来西亚政府实际上还是主要依靠其积极性和能动性来达致其经济公平增长的目标。^[8]

为了给外国投资者创造更好的投资环境吸引更多的外国直接投资，马来西亚政府一方面鼓励国内私人投资者与政府一起大力参与本国国内基础设施的建设，包括建设高速公路、设备齐全的工业地产、工业园区、飞机场和改善港口设施，另一方面改变了政府在工业化建设过程中所担任的角色，从原先规章制度的制订和加强者，转变为与私营部门合作的伙伴。同时，马来西亚政府改变了先前对私人部门，尤其是对华人投资者所持有的一些负面看法，包括贪图利益、不可信任等，转而明确邀请马来西亚华族投资者担任经济建设的主角，提供一整套包括财政与非财政支持性措施，以确保私人部门成为经济增长的主力。此外，马来西亚政府开始推行私有化、颁布废除发展税、减少公司税率、解除对外国工人移民限制、发展教育与人力资源等一系列改革举措，作为配套激励措施。此外，政府采取了很多改变官僚作风的有效措施。其中，“马来西亚公司”概念的引入密切了公共与私营部门之间更为紧密和相互支持的关系，政府借此成为国家工业化、投资和商务发展的直接参与者。马来西亚政府还成立了马来西亚商业理事会（MBC），作为政府从私人部门获取反馈意见的桥梁。MBC还对政府有关私人部门在投资、工业发展、商业等方面的政策，以及私人部门在国家发展进程中的作用提供咨询。

1997年爆发的东亚金融危机使马来西亚经济陷于货币和股市双重危机之中。国内外直接投资也急遽下降，造成经济较长时期的衰退。高额经常帐户逆差和政府沉重的财政赤字使得很多重大工业建设项目被迫中断。^[9]尽管此次危机对马来西亚的经济造成了沉重的打击，但是危机的经验教训促使马来西亚政府反思工业化战略。在2001年4月3日颁布的《第三经济展望纲领》（OPP3）中，马来西亚政府提出了建设知识经济国家的宏愿。之后，在马来西亚实施其政府制定的“八五计划”（2001—2005年）和“九五计划”（2006—2010年）期间，马来西亚国民经济在保持着原有产业优势的同时，继续努力实现整体产业结构的优化。

马来西亚政府在2006年8月18日颁布的2006—2020年第三个工业大蓝图（IMP3）中对加强工业和服务业在全球的竞争力提出了具体的策略和政策，其中包括：马来西亚的本国企业通过从事高附加值商业活动，通过高效管理与人力资本和资源的利用来提高全要素生产率；进入新增长领域和高潜能活动；从事研究与开发；融入区域与全球的生产、分配、市场和供应的网络中。马来西亚政府希冀通过“地区融合”的方法，使本国公司与服务业供应商在IMP3期间增强其能力并充分发挥其潜力，成为“具有世界一流的生产与服务，专业性强、技术先进，与国际标准接轨，具有自己的网络和商标并遵守共同社会责任”的马来西亚跨国公司。^[10]