优化行政单位资产配置管理：研究与探讨

胡 波

重庆市公安局

随着我国经济的高速发展和公共财政制度的逐步建立,行政单位资产种类和数量不断上升,党和政府把行政单位资产管理工作摆到了重要位置上。财政部颁布出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令35号),促使行政单位资产管理工作逐渐走向规范化、科学化、法制化、信息化。但作为资产管理核心与龙头的资产配置管理逐渐暴露出配置管理与预算管理脱节、配置标准不健全、监督执行不到位等一系列新的问题,部分行政单位超编制、超标准、超预算配置资产依然严重,资产使用效益低下或者产生闲置浪费。深入研究资产配置管理理论与现状,寻找优化资产配置管理对策,探索建立一套适应市场经济发展和深化行政管理体制改革的资产配置制度规范以及相关配套改革措施,对提高资产管理水平,完善国有资产管理体制,建立现代财政制度具有十分重要的现实意义。本文在对行政单位资产配置管理现状调查的基础上,就行政单位资产配置管理存在问题及原因进行了深入探讨分析,提出优化行政单位资产配置管理的对策和方法,以期为提高行政单位资产配置管理水平提供借鉴和建议。

一、行政单位资产配置管理存在的问题

(一)资产配置标准不健全、执行不到位

健全合理的资产配置标准是加强资产配置管理的基础,近年来财政部门陆续出台了部分行政单位资产配置标准,对土地、房屋、车辆等固定资产和中央国家机关办公软件等无形资产配置的数量、最低使用年限和价值上限进行了具体规定,但在种类繁杂、配置申请最多的通用资产上却一直缺乏统一的配置标准,使得各级主管部门和行政单位在执行通用资产配置审核时无据可依,审核过程中不可避免出现自由裁量权过大的问题。在专项资产配置标准上,行业主管部门零星出台了部分专项资产配置标准,但距离建立覆盖全行业的专项资产配置标准仍有不小的差距,造成专项资产配置标准不够全面。此外,由于经济快速增长和外部环境变化,原来制订的部分资产配置标准也存在不符合实际,约束力不强的问题。同时由于受历史原因和长期粗放式管理的影响,部分财政部门、主管单位和行政单位在执行资产配置审核时,对资产配置标准执行不严格、不到位,直接造成了超编制、超标准、超预算配置资产。

(二)资产配置管理与预算管理脱节

行政单位资产是由财政预算资金转化为实物形态形成的,资产管理是预算管理的延伸,理应与预算管理紧密结合、互相作用。当前行政单位资产配置管理与预算管理脱节较为严重,主要表现为行政单位平行化设置预算管理流程和资产配置管理流程,导致资产配置管理审核职能未能实时嵌入预算管理流程,行政单位进行预算编制审核时得不到实时、准确、细化、动态的资产信息支持。在编制年度部门预算过程中,存在单位预算管理部门与资产管理部门各自为政的情况,没有设立必要的控制程序审核资产配置年度预算,预算管理和资产管理形成了“两张皮”,资产配置审核流于形式,影响了单位年度资产配置预算的真实性和合理性,削弱了部门预算的权威性和约束力。对于年度预算执行过程中的资产配置申请,预算管理部门只根据预算金额多少而未按照资产配置标准和存量资产数据进行配置审核,存在随意配置、重复配置、盲目配置资产的现象,不但造成现有资产利用率低、大量资产处于闲置状态,而且导致财政资金浪费。一方面业务涉及面广而复杂、预算金额高的单位高标准修建办公用房、超标准购置交通工具、购买高档办公设备。另一方面业务单一、预算金额少的单位长期缺乏必要的办公条件、交通工具和办公设备。由此产生了单位和部门之间的“贫富不均”和盲目攀比,既破坏了政府廉洁的形象,又损害了公共财政服务提供的均衡性。

(三)资产调剂整合及共享共用机制缺失

行政单位资产管理暂行办法规定行政单位配置资产,可以通过调剂整合解决的,原则上不能重新购置,国外许多政府资产配置方式的优先选择顺序也是“调—租—购—建”。实现行政单位资产调剂整合以及共享共用是合理配置资源,提高资产使用效率,节约财政资金的重要手段。目前在现有财政管理体制下,一方面行政单位各自为政,小部门、小集体意识强烈,缺乏节约理念和大局意识,在资产配置上依然存在“贪大求洋”“用新不利旧”的现象,造成大量资产闲置浪费。另一方面财政和主管部门尚未建立行之有效的资产调剂整合共享共用机制,运用刚性制度规定行政单位资产调剂的对象、主体、原则和程序,造成行政单位无法对超预算、超标准、超编制配置的资产和长期闲置或低效运转的资产进行有效调剂整合以提高现有存量资产的使用率和利用率,导致资产使用效率低下和形成新的财政资金浪费。

(四)资产配置管理的信息化程度低

目前,行政单位资产管理已经摆脱了传统手工记账的模式,普遍开发建立了资产管理信息系统,实现了资产台账数据的信息化,但部分行政单位资产信息系统基本上只具有资产录入、资产日常维护、资产处置和资产统计报告等功能,没有单独设立资产配置系统功能。部分单位虽然开发了单独的资产配置审核功能模块,但与单位内部编制人事管理系统、预算资金管理系统、财务核算系统和政府采购系统未能实现有效关联和信息资源互通共享,导致资产配置信息系统与其他信息系统整合度低,降低了资产基础数据的综合利用率,逐渐成为信息孤岛。资产配置管理信息化程度低,不仅影响了资产配置审核的工作效率,而且大大削弱了资产配置管理在单位资产管理中的“入口”和“龙头”作用,制约了资产管理与预算管理深度结合,降低了行政单位的整体管理效能。

(五)资产配置管理的监督机制不健全

当前行政单位资产配置的监督机制尚不健全。首先,《行政单位国有资产管理暂行办法》仅仅是财政部令,立法层次偏低,其明确指出对违反资产管理规定的行为按照《财政违法行为处罚处分条例》处理,但2005年2月1日施行的《财政违法行为处罚处分条例》只界定了国家机关及其工作人员擅自占有、使用、处置国有资产的违规行为,却未对违反资产配置管理的行为进行界定,造成对资产配置违规行为的监督和处罚缺乏刚性约束和制度支撑,导致财政监督管理流于形式、走过场。其次,财政部门和主管部门未能建立有效的资产配置绩效评价机制,现有涉及资产配置的绩效考核指标较为单一,绩效评价专项检查多,日常检查少,面上工作多,反馈评价少,难以有效促进行政单位提高资产配置管理水平。最后,行政单位内部审计监督效能发挥不够,对于内部审计中发现的违规超编制、超标准、超预算配置资产问题,审计整改意见不具体、审计结果运用不到位,难以对违规单位和人员进行有效的警示和处罚,导致违反资产配置管理规定的行为得不到有效遏制。

二、进一步优化行政单位资产配置管理的对策与方法(www.xing528.com)

(一)建立全面完善的资产配置标准体系

“没有规矩,不成方圆”,建立和完善全面的资产配置标准体系是加强资产配置管理的核心问题,应该从财政部门、主管部门和行政单位三个层次入手:首先财政部门要加强顶层设计,梳理现有资产配置标准,按照“先大后小、先点后面”的次序,分地区分行业,按照“合理可行、因地制宜、分类实施、逐步推进”的原则,组织分类制定完善资产配置标准,特别要加快制订统一的行政单位通用资产配置标准并根据物价水平和财力状况适时调整,修订年代久远已不符合实际情况的配置标准;其次主管部门应当会同财政部门结合本部门或本行业实际情况,补充制定完善各类专项专业资产配置标准,满足行政单位专项专业资产配置需要;三是行政单位在不违反财政部门和主管部门规定的前提下,结合本单位财力和存量资产实际情况,细化各类资产最低使用年限、配置数量和价值上限等规定,分类制定完善本单位全面的资产配置标准制度,从而建立一套覆盖财政部门、主管部门和行政单位三个层次,相对全面完整的行政单位资产配置标准制度体系,实现行政单位资产配置管理有据可依。

(二)推进资产配置管理与预算管理紧密深度结合

推进资产配置管理与预算管理紧密深度结合,是解决当前行政单位预算管理与资产配置管理脱节,增强预算管理严肃性、有效性和科学性的有效手段。建立和完善资产配置管理与预算管理结合机制,行政单位应当以现实财力为前提,以履行单位职能和促进业务发展需要为基础,以单位职责职能与资产功能效用相匹配为条件,优化资产配置管理流程,将资产配置审核管理相关职能无缝嵌入预算管理流程中,为预算编制和审核提供实时、动态、准确和细化的存量资产信息。编制年度部门预算要加强资产配置审核,通过在部门预算报表体系中增加资产相关报表,为资产配置预算审核提供数据支撑,将资产配置审核程序有机融入部门预算编审工作中,从源头上实现经费资产一体化。对于超编制、超标准、超预算的资产配置申请一律不列入部门预算,提高部门预算的权威性和执行力。完善预算执行过程中新增专项资产配置审核程序,建立预算部门与资产管理部门密切配合机制,根据配置标准和存量资产数据严格审核,对不符合要求的一律不予审批,对不按配置标准擅自配置资产的行为要坚决禁止,并依据预算管理和资产配置管理办法严肃处理,将资产配置管理纳入行政单位资产内部控制体系和整个预算管理体系循环之中,打造资产配置管理与预算管理全面深度融合的良好环境。

(三)建立资产共享共用调剂机制

在当前行政单位资产使用效益不高,重复配置资产较为严重的情况下,迫切需要建立资产共享共用调剂机制。财政部门、主管部门和行政单位要明确符合本地区、本行业资产调剂的主体对象和原则程序,建立资产调剂共享、共用使用制度,在资产配置审核中加入调剂整合控制流程,资产配置严格按照“调-租-购-建”次序执行,坚持利用存量资产资源,调剂不同行政单位之间或行政单位各部门之间的余缺,有效盘活资产。有条件的行政单位应积极推行“公物仓”管理,利用信息化手段建立“公物仓”平台,将各单位和各部门不需用和长期闲置的资产纳入“公物仓”进行管理,对临时机构、临时会议或活动需要的资产配置首先借用公物仓资产,使用完毕后交还公物仓集中管理。对其他资产配置需求,首先用公物仓资产调剂使用,公物仓不能满足要求后再进行资产配置审核,提高资产使用效益。同时将资产调剂共享共用纳入单位预算和资产绩效评价,通过绩效考评管理手段确保资产调剂整合制度的刚性约束力,真正让资产在行政单位之间和行政单位部门之间合理、有序、公正、规范流动,从而提高资产使用效益,消除均衡单位与部门差别,节约财政资金。

(四)提升资产配置信息化管理水平

完善和健全资产配置信息化管理系统,不仅是提高行政单位资产管理效率和管理水平的关键,也是推进行政单位资产管理与预算管理紧密深度结合的有力举措。在保证现有资产管理信息系统数据准确的基础上,行政单位应结合本行业、本单位资产配置特点,进一步加强和完善资产配置预算编制和审核审批功能,将资产配置预算计划、审核表样以及已经出台的资产配置标准嵌入资产管理信息系统当中,搭建资产调剂、共享共用管理平台。在资产管理信息系统中增加“公务仓”模块,实现资产配置审核功能的信息化,提升资产配置审核的准确性和效率。同时,行政单位要优化信息系统管理流程,将资产配置管理信息系统与部门预算、政府采购、编制人事和资金核算等信息系统有效对接,实现信息系统数据的相互校验和信息共享,通过数据端口与审批流程的联动控制,实现资产配置管理与预算管理、政府采购管理和财务核算管理的一体化,最大程度提高管理效率,压缩资产配置审核过程中的不确定和自由裁量空间,为提升行政单位资产配置管理水平提供强有力的支撑。

(五)建立全方位的资产配置监督机制

加强行政单位资产配置管理应当建立全方位的监督机制,坚持内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合,事前监督、事中监督与事后监督相结合,日常监督与专项检查相结合,从财政部门、主管部门和行政单位三个层面分别加以实施。一是财政和主管部门要切实履行监督职能,定期和不定期对行政单位资产配置日常管理工作进行监督检查,通过监督检查了解和掌握行政单位资产配置管理中存在的问题,及时督促并指导单位改正。同时要优化完善行政单位资产配置管理绩效评价机制,开展定期资产配置绩效评价,并将评价结果作为日常资产配置和调剂的重要依据,改变过去重预算分配、轻资产管理的状况,提高资产的使用效益。二是应加快修订《财政违法行为处罚处分条例》,重新界定违反资产配置的行为以及处罚的形式和内容,提高财政事后监督的威慑力和约束力。三是行政单位需要借鉴办公用房清理和公车改革工作经验,结合自身实际情况,制订违反资产配置管理行为的问责机制。行政单位内部审计部门在财务专项审计和经济责任审计过程中,进一步加大对资产配置合法性和合规性的审计力度,对于违反资产配置的行为,及时提出审计意见,督促整改落实,研究将资产配置审计结论纳入领导经济责任审计结果运用,逐步建立和完善全方位的行政单位资产配置监督机制。

参考文献

[1]何大春.进一步深化行政事业单位资产管理改革全面提升行政事业资产管理水平[J].行政事业资产与财务,2013(4).

[2]宋义武.财政部门要像管理资金一样管理资产[J].行政事业资产与财务,2010(7).