垃圾焚烧发电BOT项目的风险识别及管理方案

赵凌云

重庆同兴垃圾处理有限公司

一、我国垃圾焚烧发电现状和存在的问题

随着我国经济的发展和城镇化水平的不断提高,城市人口与生活垃圾数量呈几何级增长态势。预计2016年,我国城市生活垃圾总量将高达3.2亿～3.5亿吨,越来越多的城市正面临“垃圾围城”的困局。同卫生填埋和堆肥相比,垃圾焚烧发电处理方式优势明显,具有“减量化、无害化、资源化”的特点,正逐渐成为许多城市处理生活垃圾的首选方式。由于地方政府财力有限,缺乏专业管理人才,采用BOT(即Build建设、Operate运营、Transfer转让)模式建设垃圾焚烧发电厂已成为趋势。截至2016年,我国运行的垃圾焚烧发电厂共有234座,垃圾焚烧无害化处理率约达31% 。

在众多垃圾焚烧发电厂的建设和运营过程中,存在不少问题。比较典型的情况有:政府在前期的决策不当,选址不科学,引发民众抗议;建设规模确定不合理,超过城市生活垃圾的产生量,导致垃圾供应短缺;垃圾处理费长期拖欠,影响垃圾焚烧发电厂的持续运转;选择的技术不适合当地垃圾处理,导致垃圾焚烧不充分,废气、废水等排放难以达标;垃圾处理费过低,持续亏损等。这些问题的出现,严重制约了垃圾焚烧发电行业的健康有序发展。

为了更好地引导垃圾焚烧发电项目的建设、运行,降低政府、投资方等相关利益主体的风险,保障项目的顺利实施,对垃圾焚烧发电BOT项目进行风险管理是非常有必要的。

二、垃圾焚烧发电BOT项目的风险识别

(一)垃圾焚烧发电的主要风险因素

通过对重庆同兴垃圾焚烧发电厂、云南五华垃圾焚烧发电厂、广州李坑垃圾焚烧厂、湖北仙桃垃圾焚烧发电厂等众多垃圾焚烧发电项目的分析和梳理,从其整个生命周期,包括前期准备、建设、运营及移交阶段出现的问题及面对的风险,识别出垃圾焚烧发电BOT项目可能涉及的11个主要风险,即政府决策风险、政策法规风险、招投标风险、技术风险、完工风险、变更风险、垃圾供应风险、运营维护风险、收益与成本变化风险、费用支付风险、不可抗力风险等,如表1所示。

表1 生活垃圾焚烧发电BOT项目风险因素

(二)多维度分析评价垃圾焚烧发电的主要风险

垃圾焚烧发电涉及的风险较多,复杂多变,各个阶段面临的风险也不一样,通过不同维度的分析,有利于我们进一步理解、识别及防范各种风险。

1.时间维度

从风险产生及存在的主要阶段划分垃圾焚烧发电项目的风险,有助于我们从时间的维度关注各阶段面临的主要风险,并采取相应的防范措施。一般情况下,项目的整个生命周期可分为前期准备阶段、建设阶段、运营阶段、后期四个阶段,即前期项目论证开发阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交给政府方后的持续运营阶段。当然有的风险是全局性的风险,可能涉及整个阶段,有的可能只涉及局部一个或几个阶段,不能完全精确地按阶段对风险进行划分。按不同阶段产生的主要风险划分如表2所示。

表2 不同阶段风险

2.风险分担方维度

一般情况下,以BOT形式运作的项目,其主要利益相关者有:政府、项目投资者、贷款银行、项目公司等。由于项目投资者和贷款银行的收益与损失均维系于项目公司的运作上,因此,将垃圾焚烧发电BOT项目的利益相关者确定为:政府和项目公司,主要分析这两大利益相关者之间风险的分担。垃圾焚烧发电BOT项目的风险分配是项目风险管理的关键。BOT项目风险管理存在两条主要分配原则:第一条,由对某项风险最有控制力的参与主体承担相应的风险,在此原则下才能实现风险的平衡和项目的顺利进展;第二条,承担风险的一方努力降低风险,并应获得相应的风险回报,即风险承担主体的预期收益与所承担风险成正比。根据上述原则,识别出两个利益相关者各自所承担的风险如表3所示。

表3 风险分担矩阵

注:▲表示政府方承担 ■表示项目公司承担 ●表示双方共同承担

3.风险等级维度

对识别出的垃圾焚烧发电BOT项目风险还需要进行评估,考虑潜在风险事项影响目标实现的程度。既包括风险可能发生的概率,也包括风险可能造成的损失,即风险对项目可能的影响程度。在综合评价BOT项目可能面临的各类风险时,需要根据风险发生可能性的高低和对目标的影响程度的评估,对各类潜在风险加以比较,确定高风险领域以及对各类风险的管理的优先顺序,确保将资源用在最需要的地方,为下一阶段风险应对提供指引,保证风险应对策略发挥最大价值。

按照上述原则,将垃圾焚烧发电BOT项目涉及的主要风险按等级由高到低排序如下:政府决策风险、运营维护风险、政策法规风险、技术风险、垃圾供应风险、招投标风险、收益成本变化风险、变更风险、完工风险、费用支付风险、不可抗力风险。其中,政府决策风险、运营维护风险、政策法规风险、技术风险、垃圾供应风险、招投标风险这6个风险的等级比较高,在进行风险应对时需要重点关注,而其他风险等级较低,在风险应对时可以放在次位。

三、垃圾焚烧发电BOT项目的风险防范

(一)政府承担风险的防范

1.政府决策风险

由于政府缺乏统筹规划和垃圾焚烧BOT项目的操作经验,导致在前期决策过程中出现垃圾焚烧厂选址不当、技术论证不到位、投资回报不合理等诸多问题,从而引起政府失信、特许经营协议变更等情况的发生。如万州三峰、广州番禺、湖北仙桃、深圳南山等垃圾焚烧发电厂由于政府规划失误,导致项目遭到当地居民的强烈反对,项目的建设与运营受到重大影响。政府决策不当,主要是由于地方政府决策草率,或者政府官员寻租行为导致的。

政府决策风险主要防范措施如下:

(1)政府应当提高生活垃圾焚烧发电BOT项目的前期决策能力。在运作生活垃圾焚烧发电BOT项目之前,政府应广泛搜集其他项目案例,从中吸取成功的经验,并注意不足之处。同时,还要充分考虑当地地理位置和环境因素,如交通情况、水源和周边环境等问题,要结合市政规划,对项目的选址、建设和运营方案、关键技术等方面进行科学的论证,并通过听证会、基层调查等方式掌握民众的态度和意见,保证政府和民众的意见统一,防止项目在建设和运营过程中因遭到民众反对而受阻。

(2)政府应该做好项目成本和投资回报的预算工作,为项目提供合理的垃圾处理补贴,对周边受影响居民提供合理的经济补偿,防止出现盲目给予承诺而透支政府公信力的情况。

(3)为防止政府官员出现寻租行为并提高政府决策效率,政府方需在特许协议中做出保证:政府方没有收到或索取与项目相关的非法收益,对项目公司没有施加任何强加条款;禁止政府官员或与其有密切关系的人员参与项目有关的所有合同。

2.政策法规风险

由于垃圾焚烧发电BOT项目的相关立法不完善,有关政策法律法规较缺乏可操作性,可能导致以下风险:

(1)政府随时调整有关法律法规和政策,可能会导致原特许协议订立的基础发生变化,从而影响项目公司的收益。

(2)法律不完善还可能导致执行效率低,造成项目建设完工延误、运营成本增加甚至停产,公司的正常收益和社会公众的利益都将受到严重影响。

关于政策法规风险的防范,应在特许协议中明确约定政策法规发生变化时的调整方式。

①当与项目特许协议相关的法律、法规、规章等政策发生改变,对项目公司产生实质性负面影响,导致公司收益减少时,公司有权要求进行调整,使公司的实质收益保持一致。

②当上述政策发生变化时,对项目公司产生实质性正面影响,导致公司收益增加,政府方也有权要求调整,使公司的实质收益保持一致。

3.垃圾供应风险

垃圾供应风险主要是指政府方提供的生活垃圾数量和质量(包括热值及主要成分等)与基准值不一致,导致项目公司收益与成本发生变化。我国城市生活垃圾的主要特点是含水率高、热值低,而且生活垃圾成分受地理、季节、经济发展状况等影响较大。

政府最清楚本地生活垃圾的特点,也最有能力评估其所提供的垃圾数量和质量。政府在垃圾焚烧发电项目立项之前,应对当地垃圾数量及热值特点进行充分的调查评估,从而明确特许协议中所供应垃圾数量和质量的基准值。

在特许协议中,应区别不同情况,对可能出现的垃圾供应风险约定不同的应对措施。

(1)垃圾处理数量和质量低于基准值。政府方和项目公司应该分别采取何种措施。

(2)垃圾处理数量超过基准值但总热值与基准值相等。政府方是否支付超过基准值部分所增加的原材料消耗等费用。

(3)垃圾总热值超过基准值。当政府方提供的生活垃圾数量不低于基准数值且总热值超过基准值时,政府方不支付超过基准生活垃圾处理数量部分的处理补贴费。以及双方该如何分配由于热值增加导致发电量增加而产生的净收益。

4.费用支付风险

垃圾焚烧发电项目费用支付包括上网电费和垃圾处理补贴费两部分。国家发改委于2012年在《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》中对垃圾焚烧发电上网电价进行了统一规定。但垃圾处理补贴费却没有统一的规定,通常都是项目公司和政府进行协商确定的。目前,西方发达国家垃圾处理补贴费普遍高于我国;而且有些地方政府拖欠项目公司垃圾处理补贴费用,致使垃圾焚烧发电BOT项目无法正常运营,如昆明市五华垃圾焚烧发电项目等都曾出现过政府垃圾处理补贴未能落实的情况,使得项目公司面临着费用支付风险。

防范费用支付风险的措施如下:

(1)国家要制定合理的垃圾处理补贴标准,实施合理的垃圾处理补贴费用核算方法,并强化垃圾处理补贴费用落实情况的监督机制,使得项目公司能够达到补偿运营成本和合理的收益水平,保障项目公司能够正常运营。

(2)地方政府要要结合自身实际,选择合适的垃圾补贴费并及时足额地支付给项目公司,对于不能及时支付的垃圾处理补贴费用的情况,政府应该设置专项资金,并向项目公司支付滞纳金。(www.xing528.com)

(3)在特许权协议里要对费用支付方式、拖延支出等情况做出明确约定。

(二)项目公司承担风险的防范

1.运营维护风险

运营维护风险是指与运营有关的风险,如项目运营管理、环境污染、原材料供应短缺等。与其他行业的BOT项目显著不同,垃圾焚烧发电项目在运营的过程中应重点关注生产与维护风险,特别是要严格控制臭气和二 英等有毒有害物质的排放。作为项目的运营主体,项目公司有责任和能力降低该风险。

按照我国最新执行的《生活垃圾焚烧污染控制标准(GB18485-2014)》,二 英由1.0纳克/m3收紧至0.1纳克/m3,该标准已经与欧盟相当。但有学者对国内19个焚烧炉样本的调查发现,二 英的平均排放量为0.423纳克/m3,其中只有6个达到标准。可见,运营维护风险的控制,特别是环境方面的风险,对于项目公司来讲至关重要。为了有效防范运营风险,需要做好以下几点。

(1)项目公司在日常运营中,应严格按照有关标准对烟气、渗滤液、炉渣等进行控制和处理,并实时在线监测焚烧炉烟气、渗滤液污水等排放情况;定期监测焚烧炉渣热灼减率、焚烧炉排放的二 英、飞灰固化处理浸出的毒性以及厂界噪声、区域环境振动等情况。

(2)垃圾焚烧发电项目应该向整个社会,特别是向周边居民开放,自觉接受全社会的监督。作为决策方和监管方,政府相关部门应将“能否做到运营全过程的公开透明”作为批准垃圾焚烧发电BOT项目的重要参考指标,同时加强对项目运营过程的监管,并在特许权协议中要求项目公司提交运营维护保证函。

2.技术风险

我国之前主要是采用卫生填埋的方式处理生活垃圾,利用焚烧发电的方式来处理生活垃圾是近些年才引入的,无论是技术、设备还是相关项目的操作运营都与发达国家存在很大差距。我国城市生活垃圾没有分类,且高灰分、高水分、低热值,引进外国设备和技术并不一定适合我国生活垃圾特点;本土开发的一些处理技术效率较低,处理不完全,而且成本较高。我国垃圾热值低,需通过添加辅助燃料才能稳定燃烧,保证焚烧温度达到国家标准和安全彻底焚烧的要求。2008年9月,环保部、国家发改委、国家能源局联合出台的《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》中规定,掺烧常规燃料质量要控制在入炉总质量的20%以下,而我国流化床垃圾焚烧发电厂普遍掺煤比例过高,部分垃圾发电厂实际变成了“以煤为主,垃圾为辅”的小火电厂。

防范的技术风险措施如下:

(1)在引进垃圾焚烧发电技术和设施时,应进行充分的考察论证,选择合适的技术和设备或者对其进行适度的改进,以便能够适应我国垃圾未分类的情况。

(2)在采购相关技术和设备时,应将相关的风险转移一部分给供应商。在合同中一定要明确规定对操作员的相关技术培训,并要求对方做好安装及维检工作,签订质量保证协议。

(3)国家对垃圾焚烧发电行业应提供政策支持,有技术实力的企业应积极配合,开发出适应本土的技术与设备,从而提高我国垃圾焚烧发电的技术水平。

3.变更风险

项目公司在项目建设阶段,可能局部改变设计,使工艺、设备质量、性能、数量等与项目可行性研究报告不符,降低了投资成本,获取不合理收益,从而出现设计变更风险。在运营阶段,项目公司可能会出现偷工减料、垃圾处理不达标等情况。例如,在山东、郑州等地出现了以煤充垃圾、将国家明令禁止的小火电包装为垃圾焚烧发电厂的做法,这些违规操作的项目依然享受着国家的补贴和优惠政策。项目公司最有能力避免变更风险的发生,因此,该风险应由项目公司承担。

为防范变更风险,应在特许经营协议中规定:

(1)项目公司在项目建设期间和运营期间,任何变更应事前得到政府方的书面同意。

(2)如果由于政府方原因导致的任何改变,造成建设成本及运营成本增加,应由政府方承担责任。

(3)除政府方导致的变动外,其他任何建设失误或缺陷造成的一切后果,应由项目公司承担责任。

(4)项目公司在签署特许协议时,应向政府提供建设履约保证金或保证函,以确保项目公司如期按规定设计完成项目建设。

(5)当掺烧常规燃料超过规定比例时,将其视为常规发电项目,不得享受垃圾发电价格补贴的优惠政策以及垃圾处置费补贴。

(三)双方共同承担风险的防范

1.招标风险

垃圾焚烧发电在我国起步较晚,科研水平较低,专业人才匮乏,经验不足。对垃圾焚烧发电特性缺乏长期、系统的跟踪调查分析,现有人员大多是从热电和管理专业转岗而来,由此导致政府部门及中介机构编制招标文件的能力不足,并导致投资方在投标时有较大的投机空间。如果招投标环节存在漏洞,则会进一步导致签订的特许经营协议不完善,国内不少项目的特许经营协议在建设、运营与维护、移交等条款上均存在缺陷。因此,招标风险应由政府与项目公司共同分担。

为防范招投标风险,政府应当加强对垃圾焚烧发电专业人才的引进及培养,提高招标文件编制和特许经营谈判的能力,特别是要对招标文件和特许经营协议中的技术、经济条款做全面的分析,防范项目公司发生投机行为。对于项目公司而言,应当加强对垃圾焚烧项目的调研分析,详细评估项目的技术方案、收益与风险,避免因招投标准备工作不到位而造成后期运营中的纠纷。

2.收益成本变化风险

在项目运营阶段,由于CPI、垃圾处理量与补贴、运输距离、上网电价与电量、自来水价格、煤炭价格、项目运营标准(包括环境保护、安全生产、劳动卫生等)、税费等因素发生变化,从而导致项目公司的收益或成本发生变化,有的公司连年亏损,而有的却运行良好,过早收回成本。当上述情况发生时,项目公司和政府方应该如何调整,均应在特许权协议中明确约定。收益及成本变化风险是在特许权合同谈判中双方都要关注的风险因素,并且应当由双方共同承担。为了使该风险在政府和项目公司之间进行合理的风险分担,可以采取如下措施:

(1)重新调整特许期,保证项目公司实质利益不受损害。

(2)调整垃圾补贴费,在特许权协议中约定调价公式,在特定条件出现时双方都可提出垃圾处理补贴费价格调整意见。

(3)超额利润分成,对于项目每年产生的超额利润,明确双方的分配比例,保持项目公司的合理利润空间。

(4)采用弹性特许期模式,双方确定基准收益率或收益额,无论项目公司收益、成本如何变化,当项目的实际收益率或收益额达到基准数值时,项目特许期即终止。

3.完工风险

完工风险指项目不能如期建成投产或者工程质量不达标,将导致公司成本增加,生活垃圾得不到处理,社会公众利益受到影响。完工风险可能由项目公司或政府方造成,因此应由双方共同分担。

完工风险的防范,应根据形成的不同原因区别对待。

(1)如果是由于政府部门审批不及时等原因引起的,应当由政府来承担,给予项目公司补偿或延长项目建设期;如果是由项目公司的原因引起的延误,则应当由项目公司承担;如果是由于不可抗力造成的,双方免责。

(2)为了预防因项目公司原因出现的工期延误、工程质量不合格等情况,政府应要求项目公司交纳履约保证金或提供保证函,并明确违约责任。对于项目公司而言,为了预防因政府原因造成的完工延误,应在特许经营协议中明确政府违约责任及赔偿方式。

4.不可抗力风险

不可抗力风险主要指无法预见、无法克服和无法避免等客观情况,包括战争、地震、洪水、塌方等意外情况导致的风险。不可抗力风险的发生,会让项目公司遭受损失,生活垃圾无法得到处理,公众利益受到损害。不可抗力风险是政府和项目公司都无法控制的,应该由双方共同承担。

不可抗力风险防范主要通过购买保险来转移风险,项目公司应投保相应的不可抗力险种。双方还可以在特许权协议里约定,不可抗力发生后,应延长特许经营期。

四、总结

垃圾焚烧发电BOT项目风险管理作为项目管理的重要内容,是项目成功与否的关键。本文在对垃圾焚烧发电项目存在的问题和风险进行分析的基础上,通过案例分析、政策及法规解读,对政府、项目公司和双方共同承担的风险分别研究,提出有针对性的风险防范措施。这将帮助垃圾焚烧发电BOT项目主体双方提高风险管理水平,降低投资风险,保障项目的顺利实施及成功运营,为项目参与主体各方提供一套科学的风险管理框架。

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