建立完善政府采购监督制度！

杨锐峰

重庆市财政局

政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为,是现代市场经济发展、政府广泛运用经济和法律手段干预经济运行的产物,其实质在于把市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来。随着社会主义市场经济体系的逐步建立与完善,我国对政府采购体系的建设也越来越全面。1996年率先在上海市展开政府采购的尝试,1998年扩大试点范围,随后陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》《政府采购招标管理暂行办法》等一系列相关办法与规定,配合以切实可行的相关措施,使得政府采购工作于2000年在全国铺开,并于2003年1月1日开始实行《政府采购法》,2015年3月1日施行《政府采购法实施条例》,加上财政部18、19、20号令等部门规章,我国政府采购制度框架已初步形成。

我国实行政府采购以来,发展十分迅速,充分体现了政府采购的政策性和功能性,助力国家的经济和社会发展政策目标,扶持中小企业的发展,节约财政预算资金(年均资金节约率达到10%以上),已成为我国经济发展不可忽视的一个支撑点,但从运行的实践来看,政府采购在公平、效率方面仍然受到诟病,亟待规范和完善,要改变外界对政府采购的误解,“打铁必须自身硬”,还得建立和完善政府采购的监督机制,使政府采购活动规范化运行。

一、政府采购中存在的问题

(一)未按规定正确采用政府采购方式

政府采购方式有公开招标、单一来源、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等,其中公开招标采购在公正、公平和竞争性方面有其独特优势,但其也有采购周期长、程序复杂的缺点,采购人有可能想方设法规避公开招标和集中采购,游离于监管部门的控制而自行采购或变相自行采购,这既违反了《政府采购法》及其他相关政策、法律法规和规章制度的规定,也损害了政府采购的公信力和本应达到的社会经济效果。

(二)代理机构缺乏内部监督制约机制

代理机构分为集采机构和社会代理机构,社会代理机构在代理中的风险点很多,有的政府采购代理机构组织开标、评标却无监督人员监标,有的代理机构把自身经济收益放在第一位,对采购程序等有关规定能松则松、能宽则宽,有的采购机构缺乏应有的责任心和把关意识,对有可能发生的违法违规现象不管不问。

(三)采购人在采购过程中存在规避采购法相关规定现象

有的采购人在采购文件中设定特别参数,倾向性十分明显,变相指定中标人,有的采购人与供应商私下通气,采取种种方式规避法律,帮助陪标、窜标和围标;有的采购人代表在参与综合评审活动中,不讲原则,故意照顾人情关系,导致评标结果不公平。

(四)政府采购评审专家的责任心和履职能力有待提高

政府采购评审专家是政府采购裁判员,评审专家的工作质量不仅关系到整个采购过程的合法性,也关系到整个采购项目质量和价格的先进、合理、公平、公正。有的评审专家对项目的技术要求等方面的内容不熟悉,无法合理评价投标文件;有的专家不能坚持独立评审,过分迁就采购人和采购代理机构的意见;有的专家对政府采购法律法规、规章制度和方针政策不熟悉,对评标程序、评标内容、评审规则缺乏了解,盲目裁量;有的专家利用自己的身份,主动与采购人和供应商联系,直接影响了公平、公正原则。

(五)对供应商质疑投诉处理不当

随着政府采购制度的深入推进,供应商的维权意识普遍提高,质疑和投诉不断出现。有的政府采购代理机构和采购人对供应商质疑消极应对,不按时回复,逃避矛盾。导致这些现象的根源,在于政府采购管理者及参与人在审批、组织和评审政府采购项目时自身利益驱动、责任意识淡漠。

(六)政府采购欠缺节约意识

采购人缺乏控制成本的动机,也没有机制对采购效益做出规范化的评估。在西方国家,纳税人参与监督的意识很强,不仅有监督政府行使权力的法律保障,更关键的是这种监督得以贯彻的直接后果促成了政府的自我节约意识。作为社会公共事业,政府采购节制意识的提高,采购行为的公开、公正、透明,只有在广泛接受社会公众监督的基础上才可行。

二、完善政府采购监督机制的原则

要解决以上存在的问题,亟待建立和完善政府采购监督机制,应遵循以下的原则:

(一)监督者与操作者相互分离等内部控制原则

政府采购当事人和从大类上分为管理监督者、操作者和使用者。管理监督者主要是财政部门;操作者一般指集采机构、社会代理机构;使用者主要是指采购单位。如果管理监督者与操作者不能相互分离,既当裁判员,又当运动员,就很难保证其监督工作的客观公正性。

(二)依法监督原则

经济手段和行政手段虽是不可缺少的监督手段,但必须强化法律这个主要手段。从趋势上看,应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系,依据法律开展监督工作,当前的立法工作已较完备,需要我们严格依法执行。

(三)内部监督和外部监督相结合原则(www.xing528.com)

财政部门是法定的政府采购主要监督部门,加强政府采购工作的监督,必须借助现有的纪检、监察、审计等部门的监督力量,建立以财政监督力量为主,其他专业监督部门力量为辅,社会中介机构、社会公众监督力量为补充的监督队伍体系,做到内外结合。

(四)事前和事中监督为主原则

对政府采购活动的监督,要从编制采购计划环节就开始实施监督,贯穿标书等文本制作、采购实施等全过程。要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程,使监督的关口前移,而不能把主要监督力量放在事后。

三、建立和完善政府采购监督机制的建议

(一)政府采购内部监督

《政府采购法》规定各级人民财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。发改委及其他行政主管部门对各自职责范围内的招投标活动进行监督管理。审计、监察部门主要对政府采购活动和人员进行审计和监察。这些政府采购的监督是以政府机关为主体的行政管理性监督,都属于内部监督。要实现有效的监督和管理,则需要建立完善的监督机制。不同的部门负责不同的监督内容,只有各个部门协同合作,才能保证监督的有效性。财政部门作为我国政府采购活动的监督主管部门,需要对整个采购活动进行负责。对于审计机关,其最主要的作用是对采购活动的当事人和相关监督部门进行审计监督,主要的内容是监督采购活动所需要的资金是否具有合法性,在资金调拨上有没有涉及财经纪律问题。监察机关的主要责任是需要对参与采购活动的相关人员进行监察,保证采购活动中公职人员的采购行为都在法律允许的范围内。

(二)政府采购外部监督

政府采购的外部监督将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来,实现监督主体的多元化,从而实现对政府采购的全方位监督。社会监督是最有效的监督方法,按照采购法及其实施条例的规定及时发布政府采购公告信息是相当重要的一环,信息透明是建立畅通的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督机制,发挥供应商对政府采购进行监督的制度保证。供应商等采购当事人就通过质疑、投诉、行政复议和诉讼来监督政府采购参与者的行为。供应商对采购过程中出现的问题,在对质疑效果不满意的情况下,可按规定向政府采购管理部门投诉,对政府采购管理部门的处理决定不服,可以申请行政复议,对行政复议结果不服的,可按现行的司法程序,向法院提请诉讼,也可向仲裁机构申请仲裁,进一步发挥行政监督和司法监督的作用。

(三)对采购代理机构监督

政府采购代理机构包括集采机构和社会代理机构,采购代理机构内部管理和控制的好坏,直接影响着采购内部制度的控制和法规的执行效果。因此对代理机构的监督主要是看其是否具备完善的内部控制体系。具体而言,应从机构设置、人员的培训、从业人员的资质认定、内部管理的规范、采购计划的实施、采购方式和程序的确认、采购结果的检验等方面加强监督管理,促使采购机构严格按照《政府采购法》和相关法规进行政府采购的招投标活动,保证政府、采购单位和社会公众的合法利益,保护供应商的合法利益,鼓励公平竞争。

(四)预算监督

政府采购涉及公共预算、基金预算和国资预算。除国家有特殊规定外,凡属于政府采购的项目,均应编制政府采购预算。《采购法》对集中采购目录做了详尽归类,尤其对采购预算、采购方式、资金结算做了明确的规定。但在实际工作中,擅自变更合同项目、先斩后奏、瞒报少报等违法违规行为时有发生。为杜绝此类行为,采购人必须在编制部门预算的同时依法编制采购预算,对于政府采购的预算需要主管部门组织专业的人员对其进行严格的审查,保证所有的预算内容都在法律允许的范围内。对于存在问题的采购预算,可以不予进行批准,从而保证预算执行的有效性。另外,资产购置应经资产主管部门的必要的审查程序,在审核确认后才能进行采购活动。总体严格执行政府采购报批程序,在审批过程中,要注意保证采购预算的全面性,防止使用单位偷换资金使用项目,防止单位化整为零逃避集中采购。为了保证政府采购预算的严肃性,凡是没有上报预算或虽然上报预算但未经批准的政府采购项目,以及应实行集中采购的项目而擅自组织采购的,财政部门不予拨款,审计、监察部门对违纪单位和责任人要追究责任。

(五)对评审专家的监督

加强人力资源建设,一是既要大胆引进品德高尚、有真才实学的专业人才,又要慎之又慎,努力在政府采购专家的引进机制上下功夫,力争做到引进与需求一致,道德审查与专业审查并重,特别要重视对专家实践经验的审查。二是要制定科学严格的专家评审工作制度、专家评审工作信息反馈制度和诚信制度,把专家的评审行为置于各方的监督之下,不断提高专家清正廉洁和客观公正的思想意识。三是制定监督考核办法,充分利用对专家资格核验复审的时机,从职业道德规范、专业水平、执业能力、遵纪守法等方面进行全面考核,建立起评审专家的优胜劣汰、动态管理的体制和机制。

(六)对采购供应商监督

进入政府采购市场的供应商必须有一个资格审查的过程,以保证政府采购供应商的产品合法、资格合法、经营合法、履约能力适当。一是必须建立供应商准入制度。对于符合条件的发给市场准入资格证书,并实行年检制度。二是建立履约激励制度。对于参加政府采购活动中标,且严格履行政府采购合同、没有发生实质性投诉的供应商或生产厂家,应建立政府采购优秀供应商或荣誉供应供应商的评比制度,在政府采购指定的媒体上公布宣传。三是建立违约处罚制度。对中标的供应商和生产厂家,要监督其严格履行政府采购合同,对于不认真履行政府采购合同的供应商和生产厂家,要按照有关法律、法规的规定予以处罚,对不诚信的行为纳入联合惩戒。

参考文献

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