民办高校年报审计中的常见问题及对策建议

王 勇

重庆海平会计师事务所有限公司

一、引言

作为教育改革和发展的产物,我国的民办高校近年来发展迅猛,已成为我国公办教育的有益补充和高等教育体系中的重要组成部分。据人民网报道,早在2011年底,全国民办高校数量就达到了1400多所,其中本科院校390所(独立学院303所、民办普通高等学校87所),在校生近500万人,占高等教育在校生总数的约20%。民办高等教育的蓬勃发展,扩大了教育资源总量,增加了教育选择机会,促进了教育投入体制和管理体制的创新,增强了教育发展的活力,在提高教育公共服务水平、满足民众多样化教育需求、推动高等教育的大众化和普及化等方面发挥了积极作用。民办高校目前已从注重规模发展,转向内涵建设和提高质量方面,并涌现出了一批有办学特色、办学水平高的学校,如跃居中国校友会网2014年中国民办大学排行榜100强榜首的湖南涉外经济学院。

民办高校办学主体多样,资金来源多元,管理方式不同,与公办高校有着很大的差别。民办高校在迅猛发展的同时,在会计核算和财务管理等方面不可避免地还存在着很多问题。为了民办高校的健康和持续发展,国家先后出台了《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《民间非营利组织会计制度》等一系列法规和制度进行规范,各地教育主管部门也制定了诸如《民办高校财务管理办法》《民办高校财政补助资金账户管理办法》等具体规定进行监管。同时,在教育行政和民政主管部门的大力推动下,民办高校目前已基本实行了年度财务报告注册会计师审计(以下统称“年报审计”)制度。

民办高校的年报审计,通常情况下一般由民办高校自己选择和委托会计师事务所进行。据笔者了解到的情况,在该项工作推进较好的重庆已实行了民办高校推荐会计师事务所名单,市教委择优选择和委托会计师事务所进行审计并由市教委支付审计费的年报审计新模式。年报审计的内容不仅包括年度财务报告,还包括学校法人治理结构、学校法人财产权落实情况、学校财务管理基础工作情况、学校收费情况、接受和使用财政性专项经费情况、提取发展基金及使用情况等重要方面。本文拟就民办高校年报审计中关注到的常见主要问题进行阐述,并尝试给出科学规范管理的对策建议。

二、民办高校年报审计中常见的主要问题

在对民办高校的年报审计中,不论是在风险评估、控制测试阶段,还是在实质性测试阶段,均发现存在程度不同的问题。

(一)民办高校法人治理结构不规范

大部分民办高校虽然按《民办教育促进法》的规定设立了理事会、董事会或者其他形式的决策机构,但部分理事会或者董事会未按《民办教育促进法》第二十一条的规定行使相应职权,很多民办高校甚至无理事会或董事会会议召开记录。民办高校的校长大多由公办学校的合作方委派,并全面负责教育教学工作和部分负责行政管理工作,而财务负责人基本由民营举办方委派,民办高校的财务管理工作实际上由举办方委派的财务负责人控制,部分民办高校的校长未能按《民办教育促进法》第二十四条的规定有效执行行政管理尤其是财务管理工作。

(二)内部控制制度不健全或未有效实施

部分民办高校现有的内部控制制度不能覆盖全部业务活动,存在制度空白,大部分民办高校则存在内部控制制度流于形式而未能全面有效执行的情况。造成这种状况的原因主要有两个:一是民办高校的兴办主要强调公益性而淡化其营利目的,往往忽视内部控制制度的建设;二是民办高校一般不在财政和税务部门的重点监管范围,造成了内部控制工作的懈怠。而这种忽视和懈怠很容易导致会计信息失真和舞弊行为的发生。

(三)开办资金不到位或存在抽逃、挪用现象

部分民办高校开办资金不到位,主要表现在实际开办资金少于在民政部门登记的开办资金、用实物认缴的开办资金未办理权属过户手续等方面。更普遍的问题则是存在开办资金抽逃情况,主要表现在举办方或其关联方无偿占用民办高校的资金、举办方或关联方通过不公允的基建等关联交易方式转移开办资金。有些民办高校在举办方抽逃开办资金后不进行任何账务处理,从而导致大额非正常银行未达账的出现,为让会计师事务所出具标准意见的审计报告,部分民办高校甚至向注册会计师提供虚假的银行对账单企图蒙混过关。

(四)法人财产权未得到有效落实

很多民办高校的办学土地、房屋产权,仍在举办人名下,未过户到民办高校,有些甚至还存在为举办方融资设定了抵押的情况。产生这种情况的主要原因是民办高校在尚未正式批准建立之前(多数情况都是先筹后办)不具备独立法人资格,地方政府认为学校无权征用土地,于是一般均以举办方或其关联公司的名义作为征用教育用地的主体,因此土地证及房产证均在举办方或其关联公司名下。目前民办高校资产过户最突出的困难是办理过户手续繁琐,并涉及数额不菲的税费。

(五)融资渠道单一,财务风险普遍较高

除举办人投入的开办资金和少量的财政专项经费和补贴外,我国的民办高等教育主要是靠学费支撑学校的办学,走的是一条“以学养学”的道路。很多民办高校贪大求全,向银行大量举债,贷款多用于购置土地、教学科研用房、基础设施建设及实验室和大型仪器设备的置办。一旦生源萎缩,举办者不能提供建设资金或银行贷款到期后不能再续贷,将导致很高的财务风险。

(六)会计信息质量不高,未能有效执行《民间非营利组织会计制度》

随着民办高校的发展和教育行政主管部门监管力度的加强,民办高校近几年来的会计信息质量普遍较以前有大幅度的提高,《民间非营利组织会计制度》得到了较好的执行,但仍存在一些较为突出的问题,主要表现在以下几个方面:

1.部分民办高校的会计核算未以权责发生制为基础,而是以收付实现制为基础,提前或延迟确认收入及费用现象较为普遍,从而导致业务活动表反映的内容不准确。

2.部分民办高校未能严格按制度执行对存货和固定资产等实物资产的定期清查盘点规定,对盘点结果的处理也很随意。

3.绝大部分民办高校没有按制度规定对相关资产进行减值检查,也未计提减值准备和确认减值损失。

4.为满足某些需要和达到某些目的,部分民办高校存在编制并提供两套财务报表的情况。尤其是少数在银行有大量贷款的民办高校,由于自身财务指标不能满足银行要求,为了骗贷或续贷,常常铤而走险,通过虚增收入和资产等手段来粉饰财务报表,从而达到满足银行对财务指标的要求。

民办高校的会计信息质量不高,《民间非营利组织会计制度》未能得到有效执行,主要是民办高校自身的原因所致,也有制度本身不够细化和针对性不强的因素。

三、改善民办高校常见主要问题的对策建议(www.xing528.com)

针对年报审计过程中发现的民办高校存在的常见主要问题,笔者建议从以下方面进行完善,以促进民办高校的规范发展。

(一)健全法人治理结构,依法行使管理职能

严格按《民办教育促进法》的规定设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构,理事会或董事会应严格按《民办教育促进法》和民办高校章程的规定行使相应的职权。民办高校应实行校长负责制,校长应按《民办教育促进法》的规定全面行使教育教学和行政管理工作,财务负责人应在校长的领导下开展会计核算和财务管理工作。

(二)健全完善内控制度,并坚持有效实施

为规范民办高校的管理,防止内控风险导致的不利后果,建议国家层面能研究出台包括民办高校在内的民间非营利组织内部控制制度,以作为民办高校内部控制制度建设的指引。同时各民办高校应根据自身发展实际,不断健全和完善其内部控制制度,并应采取措施确保内部控制制度得到有效实施。

(三)严格监管,确保开办资金保全

对举办者认缴的民办高校开办资金,除了坚持要求民办高校委托会计师事务所对其到位情况进行审验并出具验资报告进行确认外,对在年报审计中发现存在开办资金未到位或抽逃的民办高校,教育行政主管部门和民政登记部门应采取限制招生规模、暂不通过年检等措施对其进行处罚,以督促民办高校的举办者按时足额投入章程中规定的认缴开办资金并保证不进行抽逃、挪用。

(四)切实落实法人财产权

根据《民办教育促进法》第三十六条的规定:“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”因此,民办高校对所有资产享有法人财产权,从创建开始就应严格划分举办者资产和民办高校资产的界限,以便民办高校的法定代表人能管理好民办高校的资产。针对存在的举办方尚未将资产过户到民办高校的情况,教育主管部门应当加强监管力度,督促民办高校依法办学,同时考虑资产过户过程中税费负担过重的问题,积极主动协调财政税务主管部门,提请考虑民办高校教育的公益性特点,争取减免部分民办高校的资产过户税费,以达到资产顺利过户和有效落实民办高校法人财产权的目的。

(五)重视财务风险管控,拓宽融资渠道

民办高校应广开财源,多途径地筹集办学资金,以降低高度依赖学费收入和银行贷款的财务风险。其主要渠道有:引进民间闲置资本(通过发行债券等方式)、争取基金会对教育的支持、广泛吸收社会各界的捐赠、取得金融机构更多形式的贷款、积极发展科技产业,为学校的发展赢得资金。同时,还应尽力争取政府政策的支持,以获得税收、土地政策的优惠和更多的财政补助。

(六)修改完善《民间非营利组织会计制度》,采取有效措施提高会计信息质量

为有效执行《民间非营利组织会计制度》,提高民办高校的会计信息质量,建议从以下方面进行完善和规范:

1.根据民办高校的实际,参照普通高等学校执行的《事业单位会计准则》和《高等学校会计制度》,修改完善《民间非营利组织会计制度》的相关内容,并出台适合民办高校情况的补充办法、配套实施细则和财务管理制度。

2.加强对民办高校财务人员的专业知识培训和职业道德教育,增强其法律意识,并对违规财务人员进行处罚。

3.民间非营利组织对存货、固定资产应当定期或者至少每年实地盘点一次。对盘盈、盘亏的存货和固定资产,应当及时查明原因,写出书面报告,并根据管理权限经董事会、理事会或类似权力机构批准后,在期末结账前处理完毕。

4.民间非营利组织应当定期或者至少于每年年度终了时,对短期投资、应收款项、存货、长期投资等资产是否发生了减值进行检查,如果这些资产发生了减值,应当计提减值准备,确认减值损失,并计入当期费用。对于固定资产、无形资产等其他资产,如果发生了重大减值,也应当计提减值准备,确认减值损失,并计入当期费用。如果已计提减值准备的资产价值在以后会计期间得以恢复,则应当在该资产已计提减值准备的范围内部分或全部转回已确认的减值损失,冲减当期费用。

5.选择对民办高校情况熟悉的会计师事务所进行年报审计,改革由民办高校自己直接委托会计师事务所审计其自身年报的方式。具体可参照重庆市教委的做法,由民办高校和市教委共同委托熟悉民办高校情况的会计师事务所进行年报审计,以增强审计机构的独立性,从而合理保证审计的质量和民办高校会计信息的真实、准确。

6.由于民办高等教育的公益性特点和对社会的重大影响,教育、财政、税务、民政等政府主管部门应该重视对民办高校的行政监管,在不增加民办高校负担的情况下定期对其进行专项检查,并加大对违规违法行为的处罚力度。

参考文献

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[4]财政部.关于印发《民间非营利组织会计制度》的通知[Z].财会〔2004〕7号,2004.

[1] 本文已发表于《商业会计》2014年10月20期。