国家审计实现路径探析：民主法治视角

胡耘通

西南政法大学

一、问题的提出

2014年,十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出构建了依法治国的宏伟目标,提出“强化对行政权力的制约和监督,加强……审计监督”,并要求“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权”。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求“更好发挥审计在……促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用”。2016年审计署发布《“十三五”国家审计工作发展规划》再次明确国家审计“惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化”。可见,在全面依法治国背景之下,国家审计已经成为民主法治建设的重要环节。

伴随着以民主、法治等为核心的治理理念不断深入,我国审计机关展开强势的“审计风暴”,引发强烈的社会反响。但在“风暴”刮过之余,公众不仅没有欣喜,反而产生更多诘问:为何审计并没有掀起真正意义上的“风暴”,只是年年来一次光打雷不下雨的官样文章而已,被审计对象“屡查屡犯”、审计整改措施难以落实、审计建议被束之高阁? 有学者甚至断言我国国家审计是一项“未能完成的任务”。平心而论,国家审计遭遇权威性差、公信力低的内在根源,与其在民主、法治框架内无法准确定位存在密切关联。

一般而言,治理的制度体系建立在社会契约基础之上,以民主权利作为运作基础,利用法治确保政府及其组成部门运行的正当性。为了回应《利马宣言》“最高审计机关的建立及其独立性的程度应在宪法中予以规定”的要求,我国于1982年在《宪法》中正式确立国家审计制度,即“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”自此,国家审计作为基本政治制度逐步为社会所认知,并且愈加具备了宪法实践、治理推进的重大功能。国家审计作为民主、法治视野中不可或缺的制度环节,并未充分发挥应有之作用,亟需进行重新审视、梳理。

二、民主诉求、责任受托与国家审计

(一)国家审计的民主诉求:权利的良好实现

民主作为一种宪政体制的运行基础,首先内蕴着公民能够享有足够广泛、深入的权利,因而无论在任何时期,宪政均以民主权利的良好保障作为起点和最终皈依。“‘无财产的地方亦无公正’这一命题,就像欧几里得几何学中的任何证明一样确定……”私有财产作为公民最初的权利形式,不仅为公民其他权利的诞生、行使创造了基本条件,而且逐渐成为宪政国家建立、运行的重要基石。依据自然法观念的逻辑延展,国家本质系处于自然状态的公民向社会状态转变而缔结的契约表现,公民让渡一部分自然的财产权利,即向国家纳税——为了更好地享有其他自然权利,以及在自然权利受到侵犯时能够寻求国家公力的救济。简单而言,国家系经过公民“共同意志”的转移而集结起来。在这个意义上,公民权利乃主权,而国家权力属于治权,国家权力只有符合授权者——公民的基本意志积极运行才顺应良好、正当的要求。当然,基于现实状态的需要,理性的选择要求主权与治权的相互分离,这恰恰符合委托代理理论的基本意蕴,并成为民主诉求与责任受托的原初形态。

公民通过纳税最大限度地让渡私有财产,构成政府公共经济资源——财政的主要部分,其目的在于赋予政府治理社会的经济基础。但财政权力作为一切政府运行之根本,却常常成为侵犯公民财产权利的罪魁祸首。可以说,政府对公民让渡财产权利而形成的公共资源责任的概念在我们国家的治理过程中至关重要。立法机构、其他政府官员和社会公众要求了解:政府的资源是否得到适当的管理和使用,是否遵循各项法律、法规;政府项目是否实现其目标和预期的成果;政府项目是否讲究效率性、经济性和效果性……此一系列疑问不仅笼罩着公民让渡财产权利的原本初衷,而且深深影响着公民各项权利的最终实现。鉴于财产权利在公民整个权利体系中的基础地位,国家审计亟需对公民财产权的保护扩展至对整个公民经济权利体系保护的层面,使所有公民都有权亲自或通过代理人考察公共捐税的需要,有权自行决定对这种捐税是否赞成,并有权监督捐税的使用。

(二)国家审计的受托责任:权利的委托代理

与民主诉求相对应,国家审计从本质来说是公民权利进行委托代理的另一种表达形式,以此形成了审计的受托责任。受托责任是指“因受命或受托经营财政或财务收支,对命令或托付人所负的一种以最大善意充分体现其意志”。其实,无论是政府部门还是其他公营单位,只要存在受托经营管理的公共资源,必然需要承担公共的受托责任,即受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况,并负有财政管理和计划项目方面的责任。这更成为审计机关对其履责情况进行监督、评价的理论依据。我国“国家的一切权力属于人民”。人民主权的国家性质决定了国家审计的发展方向,即在于国家审计是否体现了人民的意志,是否服务于公民权益和公共利益。

当然,随着公民权利委托的丰富与深入,政府的受托责任开始呈现出五层梯形状态:政策受托责任、项目受托责任、业绩受托责任、过程受托责任、正直和合法性受托责任。但从根本来说,要求人们的行为对他人负责是人类活动的一个共同特征,正是这一特征构成从古到今审计功能之基础。在此意义上,审计正是作为强化受托经济责任过程这一手段而被运用的。公民作为委托人,被审计者(政府及其组成部门)属于代理人,审计机关则以第三方的立场接受委托行使鉴证权,以确保公共受托经济责任得到全面、有效的履行。可见,审计不失为一种恰当的、能够确保受托责任履行的社会控制机制,审查政府是否实现了公民委托其进行治理的祈愿。现代民主国家从宪法、宪政层面确认国家审计,最终目的在于更好地体现公民意志,进而维护公民权利的实现。而如果国家审计忽略了公民的基本意志,实质只让公民履行纳税的义务,却剥夺了公民监督用税的权利,义务与权利显然处于不对等的状态之下,与民主治国的理念大相径庭。

(三)国家审计公开与权利深化

权利的委托代理,必然导致委托人与受托人之间存在着信息不对称。公民是国家审计权力的真正委托人,审计政府理应回应公民的审计诉求,应当时刻知晓政府的真实运作情况,是否偏离了委托人的原初意志。并且,民主政治的深入推进使得公民不仅仅局限于财产权利能够获得基本保障,参与社会管理的意识显著增强,他们期望知晓更多关于政府事务或者与其利益密切相关的信息。阳光是最佳的防腐剂,如果说信息公开使得政府成为看得见的政府,那么国家审计可以鉴证政府信息,让公民更加信任政府。公共受托经济责任“最终目的是提供资料,使公众和立法机关注意事实。独裁主义限制资料流动,使人们无法真正了解那些花费公共资金的机构和团体的各项活动。即使存在经济责任关系,也不是公共经济责任关系。因此,由国家审计机关发表公正的内部资料是较高文明的标志。”2008年《政府信息公开条例》标志着我国正在向透明政府转型,以此为契机,我国审计越来越重视审计结果公告(报告)制度的建设,以满足公民对遏制腐败的需求和加强对权力使用的监督。但目前,国家审计公开制度并未真正建立,只有少量审计结果按需要并经批准予以公布,实乃对公民知情权利的亵渎,也是履行受托责任的缺失。审计公开本身是对公民知情权、参与权和监督权的肯定,不仅能够披露政府及其组成部门的资金运用,使其发现问题;而且展示国家审计的工作,告诉公众审计机关做了什么,接受社会或相关部门的监督。因此,与保密法律制度相衔接,除涉及诸如国家机密等内容予以保密之外,其他一律公开,真正实现“以公告为原则,以不公告为例外”。

三、法治保障、规范完善与国家审计

1866年,英国《国库和审计部法案》获得议会通过,标志着英国国家审计受到法治主义的认可,也宣告审计制度在世界上第一个宪政国家的诞生。1984年美国《单一审计法》的颁布,其目的在于通过法治的力量为国家审计的进一步规范奠定基础,例如确保联邦部门与机构依靠并运用审计;为审计联邦财务拨款制定统一要求;改进州与地方对联邦财务拨款项目的监督、管理;提高审计资源的使用效率与效果。法治是判断一种政治秩序是否属于宪政的首要标准,只有把法治作为社会控制的根本准则时,宪政才能得以实现。“人类法治演进历史同样证明,只有社会生活的各方面都以法治为依归,法治才由理论探讨演变为实践选择,进而才会有宪政法律秩序”。法治之于国家审计的重要意义在于:保障被审计单位的合法权益、保障国家审计的正常秩序、约束国家审计机关自身的权力。一般说来,宪法规定国家审计的地位和作用,专门法律规定国家审计的职责、权限、任务、目的、机构和人员及程序;国家审计准则主要规定国家审计的范围、目的和操作程序、具体审计行为的规范等。

(一)审计体制中立化

法治不同于法律,法治指的是使法律能“顶用”的办法,是中立的。因此,法治视野下的中立要求各方参与者受到裁判者平等的对待:作为裁判者与接受法律结果的任何一方主体不得有利益或其他方面的联系。英国先后颁布的《国库和审计部法》《国库和审计部法修正案》《国家审计法》,为确保依法审计的法律基础性及中立性地位,要求国家审计署禁止其属下职员参与各级政党机构的政治活动,防止将党争观点和立场带入审计实体和程序中来。反观我国,《宪法》《审计法》设置了行政型审计体制,审计机关实行双重领导,地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。同时,1982年《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》阐明:审计机关可以由政府领导,也可设在政府以外。由于我国是初次设立审计机关,需要熟悉被监督单位的工作,逐步积累经验,因此设在国务院内由总理领导比较有利。在审计体制选择上始终是务实的,在政府系统内构建审计监督体系是为了加强政府有效经济监管的需要,这与新旧体制转轨时期的审计环境相适应,其作用是明显的和行之有效的。

十八届四中全会明确“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省级以下审计机关人财物统一管理”。但制度变迁存在着“路径依赖”现象:人类经验的偶然积累并经过能动选择后会形成一种有效的制度,一种制度一旦形成,都会在一定时期内持续存在,自我肯定、自我强化,并影响其后的制度选择。虽然在很长一段时间内,我国行政型审计体制将延续存在,但随着我国市场经济日趋成熟,政府亟需逐步减少微观干预、加强宏观调控,行政型体制下审计机关所承担的财政监督任务也必须进行调整,尤其未能实现中立的法治要求已经暴露各种问题。行政型审计机关作为政府组成部门,主要监督、评价行政机关的财政行为,显然违背了“自己不能担当审理自己案件的法官”的法治原理;而同级政府与上级审计机关的意见不一致,审计机关、审计人员该孰是孰非? 显然,“双重领导”的制度设计本身存在逻辑问题。因此,将国家审计体制适时地由行政模式向立法模式转变成为必然选择,而且2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关条款也为立法型审计体制提供了宪法性依据。具体来看,在各级人民代表大会内部设立专门的审计机构,负责对同级政府及其部门预算执行的审计,向同级人大和人大常委会负责并报告工作。只有审计机构独立于行政、司法等职能部门,只向最高权力机关负责,才能够最大限度地实现国家审计的中立性,尤其摆脱行政机关在职责权限、人事任免、经费来源等方面的束缚,减少行政干预审计、政府“过滤”审计报告等问题,真正发挥国家审计的法治监督功能。

(二)审计程序正当化

法治实践的构筑不仅需要实体正义的充实,同样也需要程序正当的维护,也正是程序决定了理性法治与恣意人治之间的重大差别。正当程序不同于传统意义上的手续(只是上下级之间的纵向程式,表现为下级向上级汇报审批,上级监督下级的单向手续),通过对不同角色的参与者程序性权利义务的分配,形成一种分工上的制约与平衡,达到参与者之间的“交涉”与“反思”,从而把实体规则转化为程序约束。可见,国家审计要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提,以保证最低限度的公正。正当程序要求确定、可靠和明确的认知为基础而非随机,但与此相悖,虽然法律法规规定了我国国家审计程序应当遵循的条款,但过于粗放的规范设置导致审计工作的实施随意性较大。其实,即便在信仰程序之上的美国,审计权力也曾出现过非公正性甚至腐败的事件,使得审计权力的权威性受到质疑和挑战,审计权力逐步走向“世俗”导致了审计质量以及审计实体正义的“公正偏离”。

“制度环境是一个社会最基本的制度规则,是决定其他制度安排的基础性制度”。在依法治国的背景之下,我国亟需将程序正义达致法治诉求的基本途径。虽然具有不同的国情现实,但与实体法治相比,程序法治更具有移植的可能性,因此,借鉴美国的国家审计程序,完善我国国家审计程序的统一规范,主要包括:第一,项目计划,审计机关根据国家形势和工作实际,事前安排一定时期的目标任务、内容重点、保证措施等,做出项目计划;第二,方案拟定,根据项目计划确定的审计事项组成审计组,向被审计单位送达审计通知书,每个审计组实施审计前应当进行审前调查,编制具体的实施方案;第三,现场实施,为了取得充分而适当的证据,审计人员通过审查凭证、账簿、报告以及有关文件、资料,检查现金、实物、有价证券,向有关单位和个人调查等,编写审计日记,编制工作底稿;第四,报告终结,审计组对审计事项实施审计后,征求被审计对象的意见,向审计机关提出审计组的审计报告。审计机关审议审计组的审计报告,提出附带处理意见的审计报告。

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