深入探析我国环境审计公告制度

胡耘通 李梦琦

西南政法大学

随着我国经济发展实力与日俱增,自然资源与生态环境也随之变得不堪一击,可持续发展道路成为近年来国家提倡的蓝图。对于西方国家而言,环境保护的意识更为强烈,因此环境审计在西方国家的发展进程也相应较快。与此同时,完善的环境审计公告制度可以减少不利于环境发展的因素,是实现可持续发展蓝图的重要方法,环境审计公告制度被用来反映一种管理工具,深受国内外政府、各行各业、营利与非营利组织以及一些自主机构的青睐。目前,已经有很多组织都发布或实施了环境审计公告制度,但就从实践上来看,环境审计的发展仍然需要进一步提升。环境审计公告制度的目标其实就是为了让环境与经济能够和谐发展,达到企业和社会的共同目标。我国环境审计的发展相较于国外西方国家来说起步较晚,环境审计公告制度也是伴随着政府的法制化建设而不断完善,环境审计公告正在朝着制度化迈进。

一、环境审计公告制度的基础介绍

环境审计,通常被学者定义为一种工具,用来系统地、客观地评价与环境相关的组织和单位,这样有利于通过第三方鉴定公司有关环境的规范信息,进而保护环境。众所周知,环境审计所包含的范围比较广泛,不仅仅是对环境活动方面的监督与评定,更是对公司和政府所制定的环境政策是否合法、是否有效的有力监督。在经济发展过程中,我国环保意识就比较模糊,环境审计开展时间不算太长。环境审计公告为环境审计下面的一种产品,理应得到国家、政府或者相关机构支持并认可的。环境审计公告制度的本质就是为了受托环境责任履行的有效性和合法性。在实际工作操作当中,环境审计公告制度往往出现在后期审计中,当审计人员在获取大量审计证据以及编制审计工作底稿程序后,对经济活动才能进行有效的评价工作。在某种程度上来说,环境审计公告不仅仅是一项成果,更是保证环境审计能够重要发挥的重要纽带。

环境审计公告制度是在环境审计的过程和结论中,进行深度的提炼概括,它的目标就是以环境审计的目标为基石,也可以说是环境审计公告制度的目标体现在环境审计的目标上面。对我们来说,如果一般目标的概括太简单或是太简练,这是不利于环境审计的实务工作的。从另一个角度上说,环境审计公告制度应该具有全面性,即覆盖范围应该尽可能全面。比如说,政府财政预算资金的收支可以按照例行公事进行公告公示;关于环境审计的重大方面,公告制度上应说明对其专项审计的方案;还有一点可以注意的是,公告制度不仅包括环境审计的结果,还囊括事前与事中的结果进行公告。除此之外,全面性还包括监督的全面,即要渗透到环境审计的各个方面。

目前,我国已经颁布了一系列的相关法律和法规,表面上已经赋予了环境审计的法律性,但是实际经济生活中,公告制度还不具有强制性,所以,建立健全环境审计的公告制度,是完善我国特色审计制度的必然要求,也是符合我国长远发展的根本要求,更是体现了我国执政党把环境与经济和谐共同发展放在重要位置的理念。由于历史原因,审计公告制度的发展相对较晚,而环境审计的公告制度正是我国审计发展的一个必然趋势。环境审计公告制度的建立目的就是要保护公民的利益,而要做到这一点就必须提高审计质量。审计质量,通常来说包含两方面:一是审计过程质量,二是审计报告质量。两者关系相辅相成,不可或缺。前者是后者的前提,反过来,后者是前者的最终表现与集中反映。为了提高审计质量,就得确保审计报告的质量,这个间接关系到预期使用者的判断,与相关审计风险和法律责任也存在着联系。

二、我国环境审计公告制度存在问题

(一)环境审计公告制度现状

1.审计公告数量的上升性

2003年12月,我国发布了第一份真正意义上的政府审计结果公告,即《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》,从此拉开了我国政府发布审计公告制度的篇章。如图1所示,从2003年的1份到2011年最多的38份,我国审计署公布的审计公告在数量上呈浮动上涨的趋势,审计信息披露工作也在逐渐深入,其中工程项目绩效类和公司及其他部门财务收支类近几年增长速度较快。

图1 我国历年发布审计公告数量统计图

2.环境审计公告内容片面性

我国环境审计公告制度的另一大现状,便是信息披露的有限性。如表1所示,环境审计信息披露的有限性与成本效益有关。众所周知,从环境审计中所获得信息的成本,是远远大于它所带来的利益。对于以盈利为目的的企业来说,环境信息公告制度一来不是强制规定的,二来还不符合企业效益原则,所以就不会采用环境审计,也不会从中提取信息,更谈不上去完善公告制度来披露信息。而在我国,环境审计的发展具有复杂性和特殊性,这也从客观上制约了我国环境审计公告制度的建立与完善,从而影响到环境信息的披露,对我国环境审计的相关工作也产生了一定的制约。

表1 审计署2003—2013年各类审计公告份数

3.审计公告地区分布的差异性

从地区分布上看,2003—2013年东部地区共发布总计333份政府审计公告,占总数的38.19%;中部地区共发布128份政府审计公告,占总数的14.68%;西部地区共发布411份政府审计公告,占总数的47.13%。从总量上来看,东部地区和西部地区的政府审计公告数量较多,政府审计工作的透明度较高,人民有更多的知情权,群众参与度也较高(如图2所示)。

图2 我国发布审计公告份数地区分布图

(二)环境审计公告制度问题分析

1.相关法律法规不完善

环境审计公告制度发展的滞后性,从根本上来说是因缺乏相关的规定,基本上还处于探索阶段。可以肯定的是,我国的学者对于相关理论进行了大量研究,但是对于审计界来说并没有一个完整的系统的阐述。很多研究只是关于环境审计公告制度的含义、内容和特征,对于在实际生活工作中碰到的问题研究相对少很多,关于理论与实际的结合研究基本上处于停滞状态。环境审计公告制度的发展,是在环境审计的背景下发展,往更广泛的外延来看,就会涉及环境会计,环境会计在我国的发展算是突飞猛进,但是同样的问题也存在,即是并没有形成一个完整的体系,所以也制约着环境审计的进一步发展,对于环境审计公告制度的建立完善也造成了一定的障碍。我国在环境审计的发展上,首先就是缺少一个强有力的法律法规,对于具体问题处理模糊,这无疑对环境审计的公告制度发展增加了压力。

2.审计公告制度缺乏权威性

环境审计独立性缺乏,直接影响到公告制度的有效运行,这不仅使得环境审计相关机关处于被动状态,而且让公民有理由怀疑公告制度的真实性。我国环境审计在很多情况下是以政府审计为基础,明显带有浓厚的政府色彩和作为,正是因为这种先天的原因,所以公告制度本身就是缺乏独立性的。国家审计也是有监督机制的,但是监督的力度和广度受国家要求制约,因为自身的相关经济行为会影响到审计机关,所以独立性就悄然被削弱了。监督部门一旦发现了某些问题,在环境审计中,也是采用协商的解决办法,而不会通过审计公告制度来公开,所以现在公民对于环境审计公告制度的呼吁也是越来越高,民众期盼通过这样的制度去规范政府的环境审计。

3.审计公告覆盖面狭窄

环境审计公告制度的覆盖面普遍狭窄,环境审计的内容可以从三方面概括:环保资金审计、绩效审计和合规性审计。从实践上来看,环境审计工作在我国虽然已经进展了很多年,但是很多内容都涵盖了环保资金审计相关概念。我国基本上是以传统的财务审计为基础,不仅在理论上有着完善的概念体系,而且在实际工作中也拥有着丰厚的实战经验,这些都离不开环境审计的工作人员的努力,他们去适应了我国环境审计的市场,让环境审计公告制度也变得不那么难。这也正是我国环境审计发展的弊端,因为传统的继承性,公告的覆盖面则变得很狭窄。

4.审计公告权威性不够

审计结果公告中反映出来的问题,往往得不到有效解决。首先,责任反馈机制很不健全,即使相对健全,实行得也不够有效,这样一来造成被审计单位态度松散,改正问题执行压力和力度不够。其次,现有的制度和安排存在一定的缺陷,导致审计机关人员没有直接处置被审计单位的权利和督促被审计单位整改的动力,使审计公告反映出来的很多问题都难以得到有效的解决。所以缺乏了解决问题的机会,不能满足公告制度发展的需求。(www.xing528.com)

三、我国环境审计公告制度完善建议

(一)制定环境审计公告准则

环境审计公告制度的建立与完善,最根本的就是要努力制定并完善环境审计公告制度准则。在法律法规的制定过程中,要清晰地明确规定岗位的归属权,是哪一个组织或个人在负责这一块,尽量细分到条款里面,这样做的目的是提供更多的保障。另外,法律法规的内容是清晰明确的,这就要求环境审计公告制度的制定也是需要清晰明确的,应该有一套完整流畅的流程图,使得公告制度越来越健全和完善。由于环境审计公告制度在我国还属于起步阶段,还需要一步一步通过实践去考虑问题,所以不能笼统地概括,应该逐步地把环境审计公告制度写入我国的法律体系。在建立相关的法律法规的过程中,审计人员应该充分认识到具体的情况,预估可能产生的积极效应和消极效应,提高环境审计公告制度的质量与规格。另外,考虑到我国地区经济发展的不平衡性,公告制度可以先试行再推广。关于环境审计公告制度的内容,适当把握结果公告的范围和权限,通过具体的案例不断完善公告制度的操作程序,形成完善的环境审计公告制度的准则和标准。首先,需要明确的是审计公告制度的立法基础,即审计的相关机关必须向社会通报审计结果,公布审计公告;其次,逐步将审计公告这一制度嵌入法律的范畴当中来,这就需要通过我们不断地实践;最后,相关机构需要明确一些内容,比如哪些内容不宜或不能公布、哪些内容以怎样的方式公布等。

(二)审计机关适当加强外部环境审计

由于我国环境审计的主体是以政府为主,所以体制是发展环境审计公告制度的一个挑战,我们必须通过各种方法去尝试解决这些障碍,使得环境审计公告制度的效应能够发挥出最大的作用。因此,可以适当让当地的审计机关与地方政府改变现有的关系,从中脱离出来或者独立设置,这样才能提高审计机关的独立性。只有审计机关的独立性有所提升,环境审计公告制度的公告内容才会更加独立与公正,才会变得越来越有影响力,才会体现它的真正价值所在。因为环境审计公告制度的建立与完善,需要环境审计人员的不懈努力。当为执行环境审计的相关工作人员、审计人员免去后顾之忧的时候,他们才能够积极有效地工作。无论是加强工作人员的独立性,还是适当加强外部环境审计,我们主要的目标都是要改变现在的状态,要使得环境审计的公告制度是不受地方政府参与的,最大程度上保证环境审计公告制度顺利地实施。

(三)逐步扩大公告的范围

环境审计公告制度的发展,离不开全范围的宣传,它也需要这样的积极推广,使得覆盖面可以更加广泛。对于我国很多环境审计的人员或者组织来讲,这就是一个新鲜的事物,特别是我国的普通公民对于环境审计公告制度的了解非常少,更不要说它对保护环境能够起到的作用了。公告制度的目的就是为了满足公众对企业相关环境信息的了解,如果他们对环境审计不甚理解,那么我们的审计工作将很难进行下去,对环境审计的发展也是不利的。另外,社会公众还可以起到一个监督作用,所以更要好好地发展公告制度,让我们的审计工作充满动力。在完善环境审计公告制度的过程中,政府是一个特殊的角色,应该发挥好带头作用,带领一个总的方向。作为我国公民信任的政府,应该起一个表率作用,为企业或其他事业单位做一个榜样,并且通过环境审计公告制度这样的形式体现出来,努力做到环境信息披露的及时性和真实性。审计公告制度除了审计准则中明确必须包含的内容外,现在的审计公告制度主要是公布一些专项资金或者某些财政预算。而伴随着审计公告制度的不断发展,民众对审计结果的知情权要求越来越高,审计公告制度可以增加对经济责任审计和绩效审计方面的公告数量。

(四)建立事后追究反馈机制

就审计署公布的审计报告中透露的信息而言,公布数量逐年增加,但是解决的问题所占比重不到10%,这一数据明显不能让公众满意。我们应该建立健全审计长效机制,提高审计公告的效率,要明确审计报告和审计结果公告的区别。政府审计环境公告制度需要做到跟踪整体情况,并及时通告广大人民群众,做好信息的反馈,有效防止类似事件再次发生,不会因产生时滞而导致时过境迁的审计结果处理。建立一个审计结果公告信息的反馈机制,将对发挥审计工作、加强责任追究有着巨大的积极作用。首先,可以一步一步建立起公众的发言渠道,用来提出建议和意见,当然相应地建立专门收集这些意见和建议的机构,公开吸纳广大社会各界人士的意见。其次,及时将反馈的信息进行处理,有效地发挥社会监督的作用。最后,在信息反馈机制中,反馈信息的完成需要经过一系列环节,主要包括信息的收集、过滤、分析和处理等。由于大众传播方式是审计结果公开的方式,所以,信息反馈机制的研究重点可以放在反馈信息形成的渠道和策略,以此为中心加强责任追究。另外大力拓宽审计机关的信息反馈渠道,采取现代化手段,以便有效地收集信息,为社会公众发布意见提供便利的条件。例如,可以运用多媒体、多平台和多层次的综合方式。

在我国发展环境审计公告制度,具有一定的意义。它不仅使得环境审计公告制度的准则有所发展,也进一步促进了环境审计的发展。当然,环境审计公告制度在我国当下存在的问题由很多,本文所提到的主要是四个方面:相关法律法规的不完善、公告制度缺乏独立性、公告覆盖面狭窄以及环境审计人员缺乏后续教育。针对这些问题,本文简单地提出的对应措施主要有:建立并完善环境审计公告制度的准则、加强第三方外部审计、提高宣传以及做好人才培养和团队建设。我国现阶段并长期为发展中国家,环境保护早已经是我国提上日程的工作。因为长期以来,经济发展与环境的矛盾愈加明显,我国保护环境的工作进展长期不能更是社会发展的脚步,我们留下的问题太多,这是我们的国情,必须正视这些客观情况。虽然障碍很多,但是如果有政府和审计界的通力合作,环境审计公告制度一定可以得到更好的发展和推广。

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[1] 基金项目:司法部项目“政府环境审计的环境治理机理与制度改进”(15SFB3038);中国法学会部级法学研究项目“政府环保责任的环境审计实现机制研究”(CLS2016D153)