高校绩效预算管理模式的应用研究

母 丹

重庆第二师范学院

伴随近年来经济的快速增长,我国的高等教育也步入高速发展的快车道,高校办学模式发生了根本性的变化,使得高等教育的发展面临着前所未有的机遇和挑战。高校的办学模式由政府直接管理的模式逐渐转变为政府宏观管理,学校主导面向社会办学演变。特别是近年日渐扩大的高校办学规模,使得高等教育办学与市场联系越来越紧密,规模、质量与高校的办学效益相挂钩。教育经费需求与有限教育资源供给之间的矛盾产生,并且日益突出。笔者认为,通过绩效预算管理模式在高校中的应用研究可以有效提高资金使用效率,缓解这一日益突出的矛盾。

一、绩效预算以及构建的基本思路

绩效预算(Performance Budget)是一种预算编制模式,它是在20世纪50年代初由美国联邦政府提出的一种预算编制模式,并应用于项目支出管理中。具体来说,就是要实现一个目标,在这个目标是实施过程中要花多少钱,并用什么措施来衡量绩效,以及绩效的各个方案在实施过程中的效率。由三大要素构成:绩、预算和效。绩是指业绩目标及指标;预算是指绩效所需的资金量;效是绩效考核办法和预算挂钩的方式。其特点就是按计划决定预算,按预算计算成本,按成本分析效益,然后根据效益来衡量其业绩。可以看出,绩效预算是一种是以成本—效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式,它不仅对预算的支出起到了监督、控制和提高效率的作用,同时更有防止浪费的积极作用。

因为高校绩效预算管理是在各部门提出的各项目建设和规划基础上,财务部门形成约束性财务预算,然后按照财务管理要求进行预算控制和调整,最后通过项目绩效来评估以及对部门预算执行情况的考核和奖惩。所以以效益为中心,以目标管理为导向,以部门预算、项目预算为基础,畅通信息传递和反馈渠道为保障,构建效益分析框架和绩效预算运行模式是高校绩效预算建立的基本思路。在该思路下的绩效预算模式能够促使资源的配置机制转变,实现“目标—投入—产出—效果—新目标”的良性循环,促进高校办学能力和育学水平的提升。

二、绩效预算在高校运行的保障条件

(一)以目标管理为引导

高校的发展不能没有目标和规划,只有当学校有一个明确的目标、合理的规划,才能更好地推动高校事业发展,更强地凝聚各部门和各工作人员,更好调动积极性。目前,一系列内外因素的变化使高等教育在发展中面临着诸多的困难。要制定一个好的目标,就必须重视系统、科学、公开的问题。高校目标体系的系统性不仅要保证上层次目标的指挥地位,而且要保证同一层次的有序竞争。目标体系的科学性,就是要确定整个学校的目标,作为一个整体和局部、长期规划和短期目标、规模扩展和全面协调发展的关系。目标系统的开放性是指目标系统的灵活性,以适应不同学校在发展的不同阶段的需求并能够进行适时调整。通过建立合理的发展规划,确定未来几年学校事业发展重点方向,勾勒出宏观收支、总体发展战略和步骤,使得各部门在总体战略的框架下有条不紊的开展工作。

(二)以部门预算为依托

部门预算是一种编制预算的制度和方法,它是根据各部门的具体情况组织其收入和支出来编制各部门预算的方式。高校部门预算管理是指高校的各系、部、所、处及其附属机构编制的收支预算,由各部门分别编制后汇总,最终形成学校整体的预算方案。高校部门预算,使预算管理的重点和出发点的转移到各部门,以部门为基础,围绕加强部门预算管理,形成更加开放的预算管理体系。部门预算是一种细化预算的方法,预算的具体内容充分反映了各部门的事业发展计划,部门预算的编制涉及部门管理的各个方面,是集预测与决策一体的综合性编制工作,要体现收入和支出活动的各项要求。但要重点说明的是执行部门预算并不是拆分高校的预算支出,而是由各部门自由支配,更详细地确定和规范高校各部门的预算支出项目,提高资金配置效率。

(三)以项目预算为基础

项目预算是以各个具体项目为预算主体来进行规划和收支计算的方法。它是对项目经营成本的准确估计,对实施过程的严格控制,通过提高项目管理效率,来实现组织目标。可以说,实施有效的项目管理,是我国高校提高自身竞争力、适应新环境的重要途径。同时对重大预算项目建立项目数据库,将目标管理和财政规划确定的重大事项统一入库,保证实现预算安排的连续性和统一性。并且在学校管理目标和财政规划的框架下,每一年的预算编制项目从统一项目库中提取,确保在预算项目的选择上保证了项目的质量和可靠性,同时开展项目立项的科学论证机制,避免项目的盲目性,有利于符合高校的目标和利益。

三、绩效预算在高校的运行步骤

绩效预算的运行可以分为以下几步:根据学校的总体战略目标来确定各院系部门的发展计划,由发展计划来确定各部门年度的发展目标,并根据目标制定出本年度的财务预算,最后在每个预算年度末对资金预算执行结果进行绩效考核,根据考核完成情况对应年初目标进行评估,并相应调整下一年度预算。

具体步骤如下:

第一步,根据学校的中长期发展规划制订出各院系部门的三年至五年发展工作计划,拟定出各部门相应年度的工作目标和未来三至五年部门规划项目重点。部门工作计划和拟定出的目标是绩效预算的编制依据,只有通过对部门工作计划的考虑,形成一个个相应的工作目标,然后将目标进行量化进而指标化,才能使得后面的预算执行有了考核的具体依据和执行评估的依据。此外,将部门工作计划中拟定的未来三至五年部门发展重点规划项目统一建立学校发展重点项目规划库,入库项目必须经过严格的科学论证,指标考核和专家论证。凡是部门预算中考虑立项的项目统一从库中提取,以保障部门预算中项目的科学性和安全性。

第二步,根据部门的目标,构建部门的绩效预算。应按照部门的工作部署,详细说明每个目标下每个项目所需的资金、技术、人力资源、信息等资源的情况,根据所有这些汇总情况来安排项目和预算所需资金预算情况,同时按预算计算成本,按照成本分析效益,这是基于“成本-效益”分析的项目,以确保绩效目标的有效性,实现部门工作计划的效果,实现资金的有效配置,使“绩效”概念贯穿整个预算编制和执行过程。当然,在预算执行过程中,按照项目管理的要求,财务部门在预算执行过程中可以根据实际情况对预算进行必要的调整和控制,以期对达到最优的资源配置效果。

第三步,实施年终预算的考核和评价。每一个预算年度结束时,项目的年度预算执行情况由各院系部门先自行对照年初拟定的目标自行自评汇总和审核,并形成报告提交给学校财务处,报告内容包括本部门预算执行情况和年度预算执行中的困难和问题。财务处根据各项目的自评和各部门的预算执行困难等情况提出汇总报告并提交给学校财经委员,财经委员会按照学校的目标并结合各部门工作的完成情况的自评再进行一轮综合考评后进行考核奖惩,同时也为下一年度的预算编制提供指导意见。(www.xing528.com)

四、实行绩效预算后的编制方法

实施预算改革以来我国的绝大多数高校都是采用的零基预算方式编制方法,预算编制中在基本支出的编制上主要还是依赖于定员、定额的核算,而项目支出预算的编制上更是处于操作艰难的停滞状态。除了现有的各种客观条件和编制零基预算本身的复杂性,基于零基预算法的项目支出预算的操作失误是造成这一问题的主要原因之一。而通过绩效预算的编制和管理方法能很好地弥补零基预算的不足,所以让两者有机结合,在绩效预算模式下应用零基预算能有效提高高校预算编制效率,改善高校预算执行效果。

具体编制方法如下:

首先,绩效预算模式下的零基预算需要重新验证所有预算单位的预算支出。绩效预算运行模式下的零基预算,建立了部门预算与绩效指标间相对应和相关联的密切联系。根据绩效预算的原则对项目实施合并或取消,为零基预算找到了更为科学准确的预算经费计算方法。如果结合零基预算编制原则,在基本支出的基础上按效率原则进行调整,最重要的就是在项目支出预算中引入绩效概念,拟定绩效要达到目标,通过引入绩效考核指标,核定每个项目活动的成本与效益,再筛选其中符合条件的项目建立项目优选数据库,能够纳入部门预算的项目必须是从库中提取,从而保障纳入部门预算项目的质量和实施的可靠性。

其次,对于入库项目,按照性质分门别类对各种项目进行绩效分析、评价和排序,通过重点分析每个项目活动的成本—效益,来确定每个项目实施的可能性,并且做出相应的项目实施决策分析评价和排名,将排名靠前的项目优先列入预算进行经费保障,从而启动真正意义上的项目支出预算编制。

最后,通过检查每个项目活动的成本和效益,优化预算程序,实现预算的“目标、效益和效率”三位一体的原则。在绩效预算模式应用的零基础预算法中,可以使零基预算编制程序形成一个互动的循环系统,从最初如图1所示的链式过程转化为如图2所示的循环过程。绩效预算模式下零基预算的编制是一种规划、控制和评价的工具。过程的出发点应该是明确的组织或项目活动的具体和定量的指标,目标是在预算监督和评估中确认。它不仅是项目活动的指标,也是未来一年预算编制的重要参考指标。

图1 零基预算的链状编制流程图

图2 绩效预算模式下的编制流程图

五、绩效预算指标考核体系和反馈激励机制的建立

绩效预算的考核是整个绩效预算模式在高校应用中的重要环节,通过绩效考核后评价的信息反馈回各部门,以及由此做出的对第二年预算的相应调控可以及时发现和纠正实际执行过程中的偏差,更好地实现过程中的控制和对第二年预算的完善,所以考核环节起着承上启下的重要作用。目前由于高校各部门,特别是教学部的绩效存在多样化、不固定性的特点,想用一个或两个指标来概括整个部门的绩效是不可能的。绩效评价,往往容易获得单一指标的实施程度,这些独立的单一指标不能反映部门的整体绩效。建立绩效评价指标体系时,应充分考虑单位内部业务活动的具体特点,结合单位业务领域和职能划分均不同的特点,运用综合经济效益评价模型对高校内部预算绩效进行评价。所谓综合经济效益评价,就是要遵循整体性原则,在利用指标对整体现象进行单因素评价的基础上,对单项指标的评价结果综合特征指标的特点,对经济现象做出全面、统一的判断。在实际工作中,一般是在四个步骤中进行的:首先,建立一套能反映高校各方面的指标体系;其次,确定评价标准,作为基本依据;再次,将各项指标与评价标准进行比较,分别对现象的各个方面进行单因素考核;最后,用指数法对各项指标的考核结果进行汇总,形成一个全面反映预算绩效的综合考核数值。

有了综合经济效益评价体系,每年学校就需成立专门的绩效考核评价和激励小组,专门负责绩效评价激励和与各院系部门沟通反馈的工作。由综合评价得出的数值进行考核评价,考核小组分析出深层次原因,提出有价值的综合性建议,同时与被考核部门进行沟通反馈,讨论实际执行过程中的存在问题,对当年的执行及时进行修正和调整,同时就为第二年的部门预算编制提供了良好的编制依据和基础。对执行预算进行分析和反馈问题,对绩效预算的实施过程中起着重要的作用,不仅是将结果通知给被考核各部门,更是与其一起达成共识,让被考核者认识到其在这一年执行过程中工作成绩和存在的主要问题,从而巩固成绩,改善不足,有效提高工作效益,从而达成共同目标。根据需要,绩效评价工作可委托中介机构或专家等第三方实施。学校相关部门应对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范,并指导其开展工作。

相应有效的绩效激励机制是对绩效考核评价工作的有力保障,由学校绩效考核小组对部门绩效考核分出优差等级,从奖金上对绩优的部门给予奖励,而对绩差的部门给予惩罚。同时学校财务处以此为依据对下年度预算资金进行分配。同时借鉴公司绩效管理的做法,将教职工的收入和绩效考核的结果进行挂钩。如学校年度预算支出的校内津贴部分在各部门之间进行分配时,就根据绩效评价的结果进行分配。根据各部门的绩效排名,绩效好的部门要分配更多的校内津贴。预算绩效激励机制能激发和有效调动员工的积极性,优化资源配置,使绩效预算管理体系得到有效实施。

以目标管理为导向、以部门预算为依托、以绩效考核评价为核心的绩效预算管理模式,大大提高了高校预算资金的效率,缓解了高校发展需求与有限教育资源供给之间的矛盾。绩效预算管理模式已被证明是提高资源配置预算管理的有效手段。2015年起施行的新《预算法》对预算的绩效概念尤为重视,国家近几年也推行了一系列的预算管理改革,加强预算的绩效概念,这说明在高校使用绩效预算管理模式的方向是正确的,并且将大大提高预算管理水平,提高高校资金运行效率。

参考文献

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