建立全覆盖家庭养老与社会救助相结合的服务模式

养老服务需要载体。在传统和近代社会，这个载体就是家庭养老服务与社会救助相结合的全覆盖的服务模式。

自夏商周立朝至今，家庭养老服务始终是我国和北京市以及中华民族养老服务的主要模式。之所以如此，与传统农业经济、大家庭模式、孝文化以及中央集权体制等因素分不开。直到我国和北京市改革开放以后，经济社会高速发展，计划生育政策以及少子化家庭出现、传统价值观的式微、人口老龄化、社会化养老发展等，都对传统家庭养老服务模式带来冲击。尽管如此，家庭成员对老年父母提供生活照料和居家养老服务依然是社会和老年人的最大需求。据国家2010年追踪调查数据显示，“大部分老年人愿意独立或与子女共同居住在环境熟悉的社区，居家养老的意愿始终占据主流。反观老年人居住养老机构的意愿，城镇老年人愿意住养老机构的比例10年间从18.6%降到11.3%，农村老年人则从14.4%下降到12.5%。”这个数据说明，“在我国，居家养老是既符合传统习惯，又适应现实国情的主要养老方式。”^[29]

虽然家庭养老服务是传统社会中决定性的养老服务模式，覆盖了绝大多数老年人，但并不是唯一的养老服务模式。社会中自古就存在着一个弱势群体，没有家庭，没有子女，没有谋生的能力……史称“鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存”。对于这个群体，虽然传统政权的做法远不及当代政府的举措，但是传统社会统治者也非常重视，通过督促建立多种社会救助机构进行收养，既表现出历代政权的德政意识，也实现了养老服务的全覆盖。

其一，传统社会救助服务经历了一个漫长的发展过程。^[30]我国自古就有养济保民思想。商代时期，盘庚提出“罔不惟民之承保”，^[31]周文王提倡“怀保小民，惠鲜鳏寡”，^[32]周公将之发展为明德慎罚、以德治民，春秋战国时期，儒家等学派继承并发展了“保民”理念。《周礼》将之具体化为“六养”。“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。《礼记·王制》对矜寡孤独进行了界定。“少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜，老而无夫者谓之寡，此四者，天民之穷而无告者也，皆有常”。而“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”更是成为历代统治者实施救济政策的思想基础。

秦朝政府的贡献是将对鳏寡孤独的救助纳入法律规范。如“隐匿成童，及申报废疾不确实，里典、伍老应赎耐，百姓不应免老，或已应免老而不加申报、敢弄虚作假的，罚二甲；里典、伍老不加告发，各罚一甲；同伍的人，每家罚一盾，都加以流放”。^[33]汉代政府对鳏寡孤独的救济主要是发放物品。如东汉光武帝发布诏令：“往岁水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，人用困乏，朕惟百姓无以自赡，恻然愍之。其命郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃、无家属、贫不能自存者，如律，二千石勉加循扶，无令失职”。^[34]

北魏及唐代前期的救助政策融入均田制度中。政府向不负担赋税的没有丁男的老人、未成年者、鳏寡者等人户给予适当的田地耕种，加之佛教的行善生生观念流行，促使收容鳏寡孤独及残病者的专门机构出现。建立最早的是南朝齐武帝的文惠太子设立的“六疾馆”，主要收养贫病之人。^[35]此后，梁武帝设置了孤独园，北魏孝文帝设立了别坊。

唐武宗废佛之后，唐政府直接承担了养济机构的经费，委任有名望的人进行监管。即：“悲田出于释教，并望改为养病坊。其两京及诸州，各于录事耆寿中，拣一人有名行谨信，为乡里所称者，专令勾当。其两京望给寺田十顷，大州镇望给田七顷，其他诸州，望委观察使量贫病多少给田五顷，以充粥食”^[36]。

北宋徽宗时设置的居养院，主要收养孤贫小儿乃至“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者”；安济坊主要为医疗机构。^[37]漏泽园设立于神宗年间，“开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之”，到崇宁年间，“蔡京推广为园，置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察”^[38]。后由于靖康之变，北宋的养济机构大多毁于战乱。(www.xing528.com)

作为官方的救助制度，养济院正式设立于南宋初年。绍兴元年，绍兴府通判要求设置养济机构以收留北方南迁宋人中疾病贫弱者，并专派医官治疗病人，同时派遣“童行”二人负责管理饮食。这个建议得到南宋政府的批准，规定凡是被收养者，要在当地官府登籍造册，写明姓名、籍贯，由官府出资供给口粮。^[39]这样，新建立的养济院融合了安济坊与居养院的功能，主要收养流民乞丐，有固定的收养时间，并带有临时性救济的特点。

元代继承前代的养济院制度，在制度建设上比南宋更为完备。养济院在元初被称为孤老院，以收养孤老为主，与南宋临时性收养乞丐贫病有明显差别。^[40]

明代洪武元年，朱元璋下诏：“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤”^[41]。洪武五年又下诏，“诏天下郡县立孤老院”。不久，孤老院改名为养济院。其收养对象为：“民之孤独残病不能生者，许入院。”明代的养济院制度得以确立。为保障养济之政的推行，朱元璋将其载入《大明律》，规定：“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。”在朱元璋的倡导下，许多府县在洪武年间都设置了养济院。明成祖时，养济院的建置得到改观，养济院在“天下府州县俱有”^[42]。弘治年间，养济院由内地州县向边陲各卫所扩展。

清朝顺治五年下诏：“各处养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人，有司留心举行，月粮依时给发，无致失所”^[43]。由于清初财政紧张，养济院的重建收效并不大。到全国局势稳定之后，养济院的重建工作才得以大规模展开。清代养济院开始之初，奉行明代的原籍收养政策。至乾隆二年，政策发生了明显的变化，因“四川居民流寓最多，与他省不同，且地处万山，险阻难行，若将远方流丐照各省之例一概送回原籍，其老病茕民，举步维艰，既多跋涉之苦，亦非矜全之道”，故“将川省外来流丐，饬令地方官稽查，果系疲癃残疾无告穷民，准其一律收入养济院”^[44]。外来孤老流丐收入所在地养济院，打破了明清以来的原籍收养政策，使得养济院收养范围大大扩展。

嘉庆、道光时期，社会矛盾日益加深，养济院面临着各方面的破坏，尤其是政府财政恶化，加上战乱不止，养济院逐渐衰落，其他养济机构也无法承受大规模的社会救助。在清代后期，一些以乡绅、商人为主体的民间救助活动日益活跃，在对弱势群体的救助中开始发挥积极作用。

其二，传统政权建设社会救助服务机构的主要特点。从前述可知，以养济院为代表的社会救助机构建设在传统社会能够得到重视和发展，是与其主要特点分不开的。具体来说：一是有清晰的指导思想。实行德政是我国传统政权和统治者的重要治国理念。实行德治，一个重要标志是国泰民安，特别是关注弱势人口的生活。因此，“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”^[45]就成为社会救助的基本思想。虽然历代对此的表述略有不同，但这个核心思想观点是不变的。进入近代社会以后，适应民治理念和主权在民的思想传播，传统社会救济理念适时变化，从传统慈善观念演进为责任观念，从传统消极救济演进为积极救济，从传统济贫救困演进为全民救济，实现社会救助思想的升级版。^[46]二是建立了实施主体等完整制度。明代是传统社会救助发展的重要时期，确立了有中国文化特色的社会救助制度，主要表现为：官办机构，“官为存恤”；官员为实施主体，法律问责。“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论”；收养对象为“鳏寡孤独废疾不能自养者”；普遍建立机构，“诏天下郡县立孤老院”，“天下府州县俱有”。三是能够适时变化。传统社会的社会救济机构原来是分类的，南朝设立六族馆，主要收养贫病之人，又设孤独园；北魏设立别坊；唐政府设立养病坊；北宋设立居养院、安济坊、漏泽园等；南宋设立养济院；元代设立孤老院；明代统一名称为养济院。清代沿袭养济院，并进行了制度性改革，将明代规定的原籍收养改为所在地收养，既减轻了官府和收养人的负担，也提高了社会救济的质量和规模。