老年社会救助与优抚工作

建国以来，我国包括老年救助在内的社会救助的发展目标、项目实施以及工作任务伴随着经济和政治的改变而不断调整，与国家的发展和时代的演变紧密结合，在不同的社会背景当中呈现出不同的阶段特征。新中国成立初期由于特殊的国情和时代背景，社会救助基本属于大规模紧急救助的特点；社会主义改造至“五五”计划时期是我国建立和发展社会救济制度阶段，这一时期最大的突破是在农村创立了“五保制度”；三年自然灾害和国民经济调整时期是我国加强社会救济工作的阶段；十年动乱期间，我国的社会救济被当作修正主义遭到批判，处于社会救济工作的停顿阶段，社会上出现了一大批虽然符合救济条件，但却得不到及时救济的困难户；改革开放到上世纪90年代，我国社会救济工作得到了迅速恢复，并不断发展；近三十年间，属于社会救助制度的改革和完善阶段，我国老年社会救助工作随着社会救助制度体系的发展得到了逐步完善。目前，我国老年社会救助并不局限于单一制度，而是向制度体系发展，向综合全面救助方向推进，特别体现在老年社会救助在医疗补贴、法律援助和心理救助等方面的积极构建。

新中国成立初期，由于之前的连年战乱，民生凋敝，社会经济面临崩溃。加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计，1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。^[52]解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策。1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人，其中就包括大量孤老病残人员。一些地方还通过开展慈善募捐，组织互助组、合作社等合作组织，展开群众生产自救。通过这些工作，大量生活无着，处境困难的老年人得到了救助。

1957年，随着“三大”改造任务的基本完成，我国进入全面建设社会主义时期。此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制主导地位确立，人民的物质生活有了明显改善，城乡困难人员大量减少，社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化，救助模式由紧急性救济转向经常性救济，城乡救济也开始呈现二元经济结构特征。在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。对其他农村困难老人的救济，则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。60年代初期，受自然灾害影响，农村贫困户大增，大量老人的生活也受到严重影响。国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。从1960年到1963年，国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过了1950年到1959年农村救灾救济款的总和。在城市，伴随着计划经济体制的实施，我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱，主要发挥“拾遗补缺”的作用。国家对于无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的老人，主要采取定期定量的经常性救济。

“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，老年社会救济一度处于混乱停滞状态，各项救济政策无法全面落实，很多按规定应该享受救济的老人得不到救济。此时的农村老年社会救济主要依托农村人民公社开展，城市老年社会救济主要依靠企事业单位组织实施。(www.xing528.com)

党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，同其他民政工作一样，老年社会救济得到党和政府的高度重视。1978年5月民政部正式恢复成立，在设置的7个司局级单位中，农村社会救济司主管农村社会救济工作，城市社会福利司主管城市社会救济工作。各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构，这为老年社会救济各项政策的制定和实施提供了组织保障。1983年4月召开的第八次全国民政会议明确新时期我国社会救济工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。改革开放初期，针对农村贫困面较大的情况，国家对农村贫困老人和精减退职老职工，一般按照一定周期（按季节或按月）给予固定数额的救济金或救济粮等实物，以保障其基本生活。农村五保供养救助制度进一步完善，中央明确从村提留和乡统筹（即“三提五统”）经费中列支资金用于农村五保供养。1985年起，全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费的办法，以保证五保对象的基本生活来源。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，再次明确五保供养经费由“村提留或乡统筹”中列支。据不完全统计，从1978年到1996年，农村集体用于五保供养和贫困户补助的资金总计达200多亿元。此外，针对农村绝对贫困人口主要集中在“老、少、边、穷”地区的现状，国家开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，扶贫工作的深入开展使农村绝对贫困的老年人口逐年减少。改革开放后，城市老年社会救助工作也得到快速恢复和发展。1979年11月，民政部召开全国城市社会救济福利工作会议，明确城镇救济对象主要是“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。对中央明文规定给予救济的人员，按规定办理”。从80年代初开始，各地民政部门在深入调查的基础上，根据当地经济发展和物价上涨情况分别调整了定期救济标准。

90年代以后，随着市场经济体制的确立，失业下岗人员增多，城市贫困人口增加，收入差距拉大，相对贫困问题日益突出，传统社会救济方式已不能满足老年人日益增长的救助需求。居民低保制度正是在这样的社会背景下，首先在城市产生，而后扩大到农村地区。居民最低生活保障制度最先在上海启动。经市政府同意，1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于当年6月1日开始实行。这个通知的下发标志着我国社会救济制度改革拉开了序幕。1994年5月，第十次全国民政工作会议，明确把“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入“民政工作今后五年乃至本世纪末的发展目标”。1997年9月2日，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997129号）下发。至1999年9月底，全国所有667个城市、1638个县政府所在地的镇，全部建立了城市低保制度。1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》，条例的颁布和实施，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作取得突破性重大进展。城市低保工作在经历了各地的探索创新和完善推广后，终于进入全面实施和规范管理的新阶段。在启动城市低保的同时，农村低保制度也开始在一些地区探索建立。1996年12月，民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发〔1996〕28号），明确提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来”。1996至1997年间，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省先后以省政府名义出台相关文件，规定资金主要从村提留和乡统筹中列支，推进农村低保工作。2003年4月，民政部下发《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》（民办发〔2003〕6号）。2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。当年7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），对农村低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。中央财政当年安排30亿元农村低保专项补助资金。到2007年9月底，全国31个省（自治区、直辖市），2777个涉农县（市、区）已全部建立农村低保制度。城乡居民最低生活保障制度的建立，从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷，为城乡社会救助的统一奠定了基础，使我国老年社会救助工作进入了一个新的阶段。同时，随着救助人数不断扩大，救助标准逐步提高，救助资金逐年增加，救助程序日益规范，困难老人的基本生活得到了保障。在此基础上，民政部又适时提出以低保为核心建设新型社会救助体系，在城乡低保之外，努力推动五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、临时救助等救助制度的发展，着力为困难老人打造一张能够保障其基本生活的社会安全网，我国的老年社会救助得到了全方位的发展。^[53]

对比最初的应急社会救济工程到目前历经多年发展的老年社会救助体系，我国老年社会救助发展虽然过程曲折但取得的成就也非常显著，主要体现在以下几个方面：首先是建立了稳定科学的资金来源机制，中央和地方按比例负担、合理管理并分级使用；其次是大部分地区设立了专门工作机构负责老年社会救助项目的运作和管理，完善职能部门设置优化救助制度运行环境；再者是实施了一定数量的老年社会救助的配套基础项目；最后是开展了形式丰富、内容新颖的老年社会救助活动。^[54]