改革开放前，我国城市公民的福利基本上在低工资的基础上由单位或民政部门包揽。城市老年人福利事业基本上可分为两个部分：一是单位包办的职业福利，主要包括集体福利、住宅福利和生活补助；二是面向“三无”老人的政府收养性福利。1949—1955年，民政部门建立了大批养老院和生产教养院，收养安置了数十万“三无”孤寡老人。1956年，内务部决定单设残老院和儿童教养院。据统计，当年收养安置的老年人有5.3万多人。1959年全国城市已有残老院379家，收养安置近6.5万老年人。此后福利机构改称为社会福利院或养老院。到1964年，全国城市社会福利院、养老院发展到733家，收养老年人近7.9万人。[45]1968年内务部被撤销后，老年福利事业的服务质量普遍下降。据1978年统计，全国社会福利院只剩577家，工作人员3233人，收养老残等人员38457人。[46]这个时期不同阶段的收养对象虽有所区别，但基本上是以“三无”老人为主。自新中国成立至1978年，城市老年福利机构由政府直接投资，民政部门主管，服务人员都是领取国家工资的工作人员，服务的方式都是依照行政规范。因此，城市老年人福利实际上是在职业福利的基础上以保障部分脆弱社会成员为目标，它实现的仅仅是补救性层次的保障，也就是说，这个阶段的城市老年人福利是一种以职业福利为主、民政福利为辅的国家养老福利模式。
改革开放前农村老年人福利事业的主要形式是五保供养制度。1956年6月，《高级农业生产合作社示范章程》的颁布，标志着面对农村贫困老人实行的“五保”制度诞生[47]，并一直延续到现在。该《章程》中首次指出：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”。1958年12月，八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所”。据统计，1958年底全国农村享受五保的有413万户、519万人。兴办敬老院15万家，收养300余万老人。三年自然灾害时期，敬老院难以维持。据1962年统计，全国敬老院仅存3万家，在院老人仅有55万人，比1958年减少了80%。1962年以后，各地遵照《农村人民公社工作条例（修正草案）》的规定，颁布了一些关于农村人民公社五保户、困难户供给补助的办法。“文革”期间，农村老年人社会福利与城市老年人社会福利一样基本上处于无人关心的状态。农村敬老院大量减少，到1978年底仅存7175家，在院老人仅有10万余人，且生活水平很低。[48]这给五保供养制度带来了极大的挫折，也给农村老年人福利造成了很大的损失，城乡老年人福利事业遭到严重破坏。1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，国家重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务等。至此，老年人福利事业才开始恢复和发展。
1978年改革开放后，由于人口老龄化快速发展、企业福利的剥离、家庭小型化导致养老功能弱化、疾病结构由传染病转变为慢性病以及空巢家庭逐渐增多等现实国情，我国的老年社会福利事业在不同时期建设的重点有所不同，主要可分为以下几个阶段。
初期阶段（1979—1990）这一阶段的老年社会福利事业发展有以下几个贡献：一是理念的转变。1984年漳州全国社会福利工作会议提出要实现两大转变：首先，要实现服务对象的转变，即由过去选择性的“三无对象”“五保户”人群转变为普惠性地面向所有老残孤等弱势群体；其次，要实现保障内容的转变，即由仅提供基本生存保障转变为提供生活保障、医疗保健、文化体育等福利保障。二是根植于社区开展城市老年福利服务。社会福利院和集体敬老院构成了我国农村老年人福利事业的主体。到1983年底，全国有252.65万五保户、295.05万人，其中261.2万是老年人。[49]三是发行福利彩票，开始社会化筹集资金。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。(www.xing528.com)
完善时期（1991—2000）该阶段老年社会福利事业的主要特色表现在两方面：第一，推动法制建设进程。1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，随后，《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年）、《农村敬老院管理暂行办法》（1997年）、《关于加快实现社会福利社会化的意见》（2000年）等一系列法律法规相继出台。第二，老年福利事业成效显著。至2000年底，全国共有4.0万家福利事业单位，床位113万张，收养85.4万人。其中，国有福利单位床位22.1万张，占总数的19.6%；集体福利单位床位87.8万张，占总数的77.7%；民办福利单位床位3.1万张，占总数的2.7%，比上一年上升1.2个百分点。[50]
快速发展阶段（2001—2005）这一时期最重大的成就是“星光计划”的实施与居家养老模式的推广。在《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》的指导下，民政部从2001年开始连续三年实施“全国社区养老服务星光计划”（“星光计划”），全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”32 490个，总投入134.85亿元。“星光老年之家”包括了文化体育、图书阅览、医疗康复和老年课堂等基本服务项目，发达地区“星光老年之家”还有院舍住养、日间照料、入户服务、紧急援助、信息咨询等较全面的服务内容。在“星光计划”的直接推动下，2002年9月在大连市沙河口区首创的“居家养老院”模式在全国一些大城市得以推广，并得到主管部门的认可。2008年1月，《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的颁布，进一步加强了对居家养老服务的管理。
重大突破阶段（2006年至今）2006年以来，在北京、浙江、广东等一些经济较发达的地区，面向无养老金的低收入老年人提供生活补助，也有地区针对80岁以上老年人给予高龄津贴，这些措施意味着老年人福利由补缺型向普惠型发展，这也是党和各级人民政府推进民生工程建设的一个重要标志。[51]2011年，《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》在“二、主要任务（一）社会保障”中明确提出：“4.完善老年社会福利制度。积极探索中国特色社会福利的发展模式，推行政府购买服务，发展适度普惠型的老年社会福利事业。”这对我国老年福利由“补缺”走向“普惠”具有积极的促进作用。2012年《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，对于老年人福利的具体内容从立法角度做出了更加详细的规定。2013年，《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的出台具有重要意义。第一，进一步明确了加强老年人优待工作的指导思想、基本原则和主要目标。特别是明确提出：“优先考虑高龄、失能等困难老年群体的特殊需要，逐步发展面向老年人的普惠性优待项目”“统筹社会优待与社会保障、优待工作与老龄事业、物质帮助与精神关爱协调发展；统筹推进城乡老年人优待工作，加快发展农村老年人优待项目；统筹不同年龄群体的利益诉求，促进代际共融与社会和谐。”第二，进一步明确了优待项目和范围。具体包括政务服务优待、卫生保健优待、交通出行优待、商业服务优待、文体休闲优待、维权服务优待六大类共38项具体内容。第三，进一步明确了组织实施办法和工作要求。明确提出：“健全政府主导、老龄委组织协调、相关部门各司其职、企事业单位和社会团体以及志愿者积极参与的工作体制和运行机制”，以及“各级老龄工作委员会负责老年人优待工作的组织协调和监督指导，各级老龄工作委员会办公室承担老年人优待工作的日常事务管理，要会同有关部门定期开展监督检查”。在此期间，我国各项老年福利政策得到积极推进，老年福利设施增长明显。截至2015年，我国已有20个省份建立了80周岁以上高龄老年人津贴制度，23个省份建立生活困难老年人养老服务补贴制度，5个省份建立失能老年人护理补贴制度。据民政部2014年社会服务发展统计公报显示，全国各类养老服务机构和设施94110个，其中：养老服务机构33043个，社区养老服务机构和设施18927个，互助型的养老设施40357个，军队离退休干部休养所1783个；各类养老床位577.8万张，比上年增长17.0%（每千名老年人拥有养老床位27.2张，比上年增长11.5%），其中社区留宿和日间照料床位187.5万张；年末收留扶养老年人318.4万人，比上年增长4.2%。
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