养老保险负担三方原则的进展及成就

新中国建立以后，为了保障人民生活，稳定社会秩序，党和国家开始着手建立包括养老服务在内的社会保障制度。改革开放之前，立足于城乡分割的社会结构，新中国在社会保障制度建设上也出现了明显的城乡二元化特点。根据保障对象的不同，社会保障制度分为企业职工的劳动保险制度和面向机关事业单位的社保制度，二者在险种的设置上相似，主要是在资金来源和保险待遇上有所差别。在农村，土地仍是主要的保障形式，社会保障项目较为有限，主要包括五保制度、农村合作医疗制度以及少量的救灾救济项目等。1958年以前，城镇养老保险制度分立为企业职工养老保险和机关事业单位的养老保险，二者建立的根据不同，在资金来源和待遇给付方面也有差异。1958年国务院颁布《关于工人、职工退休处理的暂行规定（草案）》，其中规定养老保险的覆盖范围包括所有企业、机关事业单位和人民团体的工人和职员，这实际上是把企业和机关事业单位的养老保险制度统一起来。

党的十一届三中全会后，国有企业改革与劳动分配制度改革随着经济体制改革的进程迅速展开，多种所有制形式、多种分配制度随之出现。这一时期我国的养老保险制度也随之进行了调整。首先，机关事业单位与全民企业职工养老保险制度的恢复。面对着十余年间积累的整整200余万人无法退休的严重情况，1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，以恢复传统养老保险制度，此举标志着养老保险制度又重新分立为企业养老保险和机关事业单位养老保险。随着暂行办法的实施，1980年退休人数达到816万人，应退未退问题得到了妥善的解决。同期养老金支出迅速增加，从1978年的17.3亿元上升到1991年的1283.8亿元。第二，集体企业职工养老保险制度的探索。为解决城镇集体企业职工的养老问题，自1981年以来，劳动人事部门和中国人民保险公司相继进行了养老保险试点，开始了将养老保险制度扩展到集体企业的努力。在各地试点的基础上，劳动人事部与中国人民保险公司于1984年联合发布了《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》，指出当务之急是解决城镇集体企业职工的养老金问题，使企业职工老有所养。在具体实施中，实行企业和个人共同缴费，并且由中国人民保险公司经办管理。尽管该文件倾向于集体企业养老保险制度采用人民保险公司举办的基金积累制形式，但同时指出，各地已批准试行的养老保险办法，仍可继续试行，由此导致集体企业养老保险在很长时间内多制度并存。第三，劳动合同制职工养老保险制度的探索。随着劳动制度的改革，合同制职工的人数迅速增加，从1984年的209万增长到1986年的624万。为保障合同制职工的合法权益，国务院于1986年颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，对其养老保险制度进行了规范。暂行规定的一个重大进步是养老保险三方负担原则的雏形开始显现。改革开放后十余年间养老保险制度的实践，实际上是中国养老保险制度方向选择阶段。这一时期取得的主要成就有：从仅覆盖国有企业扩大到集体经济；统一了国家、企业与劳动者三方利益，正式确立了国家、企业、个人三方负担的原则；统一了对建立多层次的养老保险制度的认识，在制度结构上，确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。

1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，在社保制度方面，提出“建立多层次的社会保障体系”“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。需要指出的是，在90年代前期和中期，经济发展面临着两个考验——通货膨胀和国有企业经营困难，这一时期包括养老保险在内的社保模式探索就是在这样的大背景下展开的。这一时期，养老保险模式的选择和确立是通过三个法规推动的。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案。考虑到各地的不同情况，国务院提出了两个实施方案供各省、区、市选择，但在实际操作中形成了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的局面，一时间在全国产生了上百种改革方案，也导致了地区之间养老金水平相互攀比、中央难以管理调控、职工跨地区流动困难等问题。为解决养老保险多种方案并存的问题，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的养老保险制度的正式建立。从1991年到1997年，城镇国有企业职工养老保险制度得到了迅速的发展。参保人数增长较快，从1991年的5653.7万人增加到了1997年的8670.9万人，同期，参加保险的退休人员从1086.6万人增加到了2533万人。养老保险支出亦增长迅猛，从1991年的173.1亿元，增长到1997年的1251.3亿元。机关事业单位的养老保险制度也有新的探索。1992年，中共中央组织部和国家人事部颁布《关于加强干部退休工作的意见》，提出“因地制宜，不断改进和完善退休干部管理形式”，机关事业单位养老保险改革试点工作由此展开。但从整体来看，机关事业单位的养老保险制度仍处于各地自发进行改革试点的过程中。(www.xing528.com)

1998年之后我国开始进入老龄化社会，养老保险的发展也迎来了黄金时期，参加基本养老保险的职工人数从1998年的8475.8万人增加到2008年的16587万人，同期基本养老保险金支出也从1511.6亿元增加到7390亿元。这一时期城镇养老保险的发展取得了以下成就。第一，部分积累制逐渐实现。统账结合模式建立之初，因为没有明确隐性债务的解决途径，导致在实际运行中出现了个人账户“空账”问题，部分积累制在某种程度上成为原有现收现付制的延续。2000年国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》，开始做实个人账户，并探索社会统筹和个人账户的分账管理运行机制。到2008年末，共有13个省份做实个人账户，积累个人账户基金1100多亿元，部分积累制开始逐步实现。第二，养老保险第二支柱初具规模。虽然早在1991年就提出了构建多支柱的养老保险制度，但一直未能改变养老保险制度在事实上只有一个支柱的局面。2004年劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》，明确了养老保险的第二支柱为企业年金制度，并将其定位为信托制DC型制度。至2008年，全国有3.3万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为1038万人，年末企业年金基金累计结存1911亿元。养老保险三支柱目标中的第二支柱逐步建立起来，三支柱制度框架日渐显现。第三，建立全国社会保障基金。为解决政府在社保制度建设中的历史责任问题以及缓解未来的社保支付压力，2000年全国社保基金建立，同时全国社会保障基金理事会成立，以对社保基金进行管理和投资。截止到2008年，全国社保基金权益总额与资产总额均超过5000亿元，累计投资收益额达1598亿元，年均投资收益率为8.98%，而全国五项社保基金的年均收益率只有2%。第四，扩大覆盖范围，理顺管理体系。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，养老保险覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业、城镇个体工商户，并提出到2005年，养老保险制度的覆盖范围进一步扩大到灵活就业人员的目标。针对养老保险条块分割的现状，国务院于1998年发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将原11个行业养老保险统筹基金统一划归地方管理，这一举措理顺了长期存在的条块分割局面。第五，养老金制度初具激励效应。2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将基础养老金与缴费关联，统筹账户部分相对应的基础养老金部分调整为“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”，尽管个人账户有所缩小，但总体来看养老金制度与缴费的关联程度有所提高，制度激励性初现。始自1992年的农村养老保险制度，由于存在激励性不足、待遇较低、农民参保积极性不高等问题，自1999年起基本处于停滞状态。但农村养老保险是现代化进程中不可回避的问题，在此背景下，全国各地开始了新型农村养老保险的试点。2008年6月，国务院召开会议，决定2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，明确提出新农保采用社会统筹与个人账户相结合的模式。至此，农保最重要的两个制度创新——统账结合与三方负担均得到明确。^[44]此后，在不断完善城镇职工基本养老保险制度基础上，我国又于2009年和2011年，先后启动实施新农保和城居保试点，并于2012年在全国所有地区推行。这标志着我国覆盖全民的基本养老保险制度体系全面建立。根据人力资源和社会保障部2015年发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，截至2014年底，中国基本养老保险参保人数超过8亿（包含城乡居民和职工），2.29亿人领取基本养老金，根据人口调查，符合参保的人数约10.5亿人，参保8亿多人，2015年度城乡居民基本养老保险覆盖率超过80%。