社会养老服务的多样化形式及未来展望

社会养老是指政府、社会作为主体对老年人提供养老服务。政府主要负责制定相关制度和政策、推动养老机构建设以及督促检查等；社会主要提供资金、传播知识、人员培训等。社会养老服务比较灵活，既可以使居家老年人享受上门服务，也可以使居住机构的老年人接受长期的专业性服务，更可以为居住在社区的老人提供社区养老驿站的短期或白天服务。社会养老服务的费用支付，可以由政府直接买单或通过第三方付费，也可以由家庭、子女或老年人本人自行付费，还可以采取家庭、子女或本人支付加政府补贴的方式。

社会养老服务的发展要与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，重点提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等方面的服务。

社会养老依据功能定位和服务层次的不同又可做如下划分：

1.按照养老功能划分：居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务

依据老年人生活居住形式可分为居家养老服务和机构养老服务。2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》明确了我国社会养老服务体系主要由居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务等三个有机部分组成，依据各自的功能定位形成居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。^[34]居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。根据老年人的健康状况和自理水平，提供符合其需求的服务。对身体状况较好、生活能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力，确保生活质量。

居家养老服务的优势：一是能够从老年人实际需求出发，满足老年人居住在家里而不是养老院等机构的心理情感；二是能够依托社区资源，整合社会资源，调动各方面的积极性，在社区层面为老年人供给方便、快捷、高质量、人性化的服务；三是能够广泛利用社会力量，充分调动社会各方面力量，参与和支持居家养老服务。

政府在购买居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设。

社区养老服务就是通过政府扶持、社会参与、市场运作，依靠社区，向居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。

2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》指出，社区养老服务的功能定位是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

社区养老服务的优势在于可以让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。(www.xing528.com)

在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务；在购买养老服务人员培养方面，主要包括为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等；在养老评估方面，主要包括老年人能力评估和服务需求评估的组织实施、养老服务评价等。

机构养老是指依靠国家资助、亲人资助或老年人自助的方式，将老人集中在专门为老年人提供综合性服务的机构（养老机构）中养老的模式。^[35]机构养老服务就是指居住在区域养老院或其他养老机构内，机构工作人员或其他专业人士提供相应的服务，资金来源于国家资助、亲人资助或老年人自助。

2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》明确了机构养老的主要功能。机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：一是生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。二是康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。三是紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

在购买机构养老服务方面，主要为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务。

2.按照服务层次划分：基本养老服务和高层次养老服务

按照服务的层次进行划分，养老服务可以划分为基本养老服务（也就是生存型养老服务）和非基本养老服务（也就是发展型养老服务需求）。

对于基本养老服务到目前仍没有统一的认识与界定。但有学者给出了相对全面的见解。李兵、张航空、陈谊等将基本养老服务界定为政府针对那些依靠自身无法获得养老服务，必须求助政府的老年人及其家庭，通过公共的财政投入、设施建设、服务供给和监督管理等一系列政策和实践活动，向他们提供基本的养老咨询、照料康复和精神健康等服务。基本养老服务是一项社会保护工程，目的是尽可能使他们独立生活，促进社会融合，并在国家的框架内按照中央政府确定的责任和标准实现服务的多样化和创新。^[36]李兵、张恺悌、王海涛等认为，基本养老服务应以困难老年群体及其家庭为优先和重点，要与国家的社会经济发展水平相适应，是低偿或无偿的，要注意从老年人的需求出发，合理规划、合理布局。^[37]

总的来看，基本养老服务注重“基本”，具有四个特征：一是满足老年人生存的基本需求；二是以满足孤老救助对象、孤老优抚对象及中低收入老年人基本养老服务需求为重点，面向所有老年人；三是无偿性或低偿性特征；四是政府是购买服务的主体。

非基本养老服务与基本养老服务相对应，目的是关注老年人的福利与发展，提高老年人的生活水平和生活质量，满足老年人多样性、高品质的养老需求。

非基本养老服务注重“发展”，具有四个特征：一是满足老年人高层次的发展与自我实现的需求；二是并非面向所有老年人，而是部分有需求和有条件的老年人；三是有偿性服务，市场化运作；四是家庭和个人是购买服务的主体。