探析十二五时期农业农村发展的主要问题

“十二五”后期我国经济发展进入新常态，经济从高速增长转向中高速增长，农业发展的外部条件和内部动因也随之发生了深刻变化，处于一个全新的阶段。改革开放40年来，我国农业农村发展的谋篇布局始终围绕粮食产量和农民收入两个核心问题展开。粮食产量问题直接关系国家粮食安全战略，确保粮食安全是国家涉农政策的基石，农业农村发展的一系列方针政策都是立足于我国人多地少的现实国情提出来的。近年来，从粮食产量和农民增收两大主要指标来看，我国农业农村发展实现了预期的增长目标，总体形势平稳向好。2014年，全国粮食总产量达到12 142亿斤，比2013年增产103亿斤，增长0.9%，实现了自2004年以来的十一连增。2014年农民人均纯收入为9892元，扣除价格因素比上年实际增长9.2%，增幅继续高于城镇居民人均可支配收入的增长。城乡居民收入差距从2009年最大的3.33∶1持续下降到2014年的2.92∶1，近年来首次下降到3以下。这些农业和农村关键性的基础指标逐年向好，充分说明“十二五”期间确定的涉农大政方针方向是正确的，成效是显著的。但与此同时也应当看到，在我国经济进入新常态的背景下，农业农村发展面临一些新问题、新挑战。

2015年1月21日，李克强总理在瑞士达沃斯论坛上首次提出了“双中高”和“双引擎”这两个关键词。同时指出，中国经济要长期保持中高速增长，迈向中高端水平，必须用好政府和市场这“两只手”，开启“双引擎”。一是打造新引擎，推动大众创业、万众创新，释放民智民力，增进大众福祉，实现人生价值，推动社会纵向流动，促进社会公平正义。二是要改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务供给，补齐“短板”，政府要加大财政投入，同时加大投融资、价格体制改革，积极动员社会力量参与，要深化财税、金融等体制改革，加强市场监管，建立公平竞争环境。

而在“十二五”期间，农业与农村在发展过程中也发现了一些问题：

（一）农业支持保护边际效能降低

长期以来，财政补贴是我国政府对农业支持保护的重要政策工具，自21世纪初逐步形成的政府涉农补贴体系对稳定粮食生产、增加农民收入确实起到了较大的政策效果。但是，这种具有“普惠制”特征的涉农补贴在三个方面存在问题。

第一，补贴政策并没有严格做到“多种多补”。一些种粮大户、种田能手并没有在既有的补贴政策中得到实实在在的好处。

第二，补贴政策并没有严格做到“不种不补”。保障国家粮食安全政策导向并没有产生预先的效果。

第三，补贴政策并没有严格做到“谁种补谁”，在一些地方政府对农民的种粮补贴反而成为耕地适度流转的制约因素。现有财政涉农补贴政策在针对性、指向性、精准性和有效性等方面的欠缺，使得财政补贴的边际效能出现降低的态势。

（二）成本“地板”和价格“天花板”挤压农业发展空间

农业生产成本“高地板”和农产品价格“天花板”问题严重，农业发展空间面临多重挤压。近年来，我国农业生产成本迈入上升通道，尤其是生产性的服务费用支出年均增幅达到8%～9%，助推了农产品成本的上涨，多数大宗农产品国内价格普遍超过国际市场，已达到“天花板”，国产主要农产品现货价格与进口同类农产品的完税价格相比处于竞争劣势。以玉米为例，2013年上半年之前的进口完税价格与国产现货价格之间相互交织，但从2013年下半年开始，国际玉米价格呈现逐波走低的态势，而国产玉米价格却维持在历史高位。即使不考虑消费者承受能力等因素，仅从国际市场的价格来看，再提高国内农产品的价格无疑是向国际市场打开更大的门。在农业生产成本处于“高地板”和农产品价格贴近“天花板”的双重挤压下，如之“黄箱”政策临近上限，农业如何持续发展面临着多重挤压。(www.xing528.com)

（三）农民增收难度加大，实现收入倍增的目标有一定压力

在农业生产成本逐步增长的背景下，农民纯收入的增加更多地依赖非农收入增长。从2013年农民人均纯收入结构看，其中占比最大的是工资性收入，首次超过家庭经营性收入占比，种植业收入在农民人均纯收入中的比重已经降至不足1/4。继续走政府补贴增加收入的道路对农民的吸引力逐渐下降。党的十八大明确提出，“2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。“十三五”时期是实现这一目标的最后五年，也是最为关键的五年。现阶段，农民增收面临两难选择。留在城市，受经济下行压力和城市生活成本高企的影响，务工净收入的增长趋缓；回到农村，一时难以适应农村生活，同时也难以接受务农的收入状况。这种两难处境使得未来农民收入“倍增”目标的实现充满挑战。

（四）农业生态环境系统恶化，农业发展方式亟待切实转变

过去很长一个时期，为了解决吃饱肚子的问题，我们采取了追求粮食产量增长这样一个目标，并且基本实现了这一战略目标，但同时也付出了惨痛的代价，突出表现在土壤和水体的污染不断加剧、食品安全问题凸显，农业的生态环境日益恶化，系统性的农业生态安全问题隐患较大，农业的生态环境所面临的压力前所未有。2015年4月，环境保护部和国土资源部对全国全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地调查发现，19.4%的耕地土壤污染点位超标，约有3.49亿亩耕地被污染。在点位超标的耕地中，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、l.8%和1.1%。而十年前的2006年，国家环保局调查发现我国受污染的耕地约有1.5亿亩，另有污水灌溉耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。三者合计1.85亿亩，约占全国耕地总量1/10左右。

（五）农业生产的组织化程度和市场化程度较低，影响农业现代化的进程

提升农业的组织化程度和市场化程度，不断创新农业经营体系，是建设现代农业的主要任务和必然途径，但我国的基本国情导致实现这些任务还面临很多现实的困难。我国农业发展与国外相比具有国情和发展阶段的独特性，人多地少，土地经营规模小，由此也导致劳动生产率低下，农产品成本偏高，缺乏市场竞争力。实现农业现代化，必须走规模化现代农业之路，但这又牵涉到土地流转和农民转移到城镇和二三产业。将一家一户的传统农业转变为组织化、市场化的现代农业，不仅需要顶层设计和政策支持，需要体制机制的创新，更需要作为改革主体的数亿农民的观念转变和城镇化进程的顺利进展，实施起来需要一个过程。

（六）在城乡一体化战略布局下城乡基本公共服务均等化仍有待加强

城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。党的十八届三中全会后，中央强调要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。近年来，随着国家整体发展战略的调整和优化，城乡基本公共服务均等化已经有了较大改善，但是长期受体制机制约束城乡基本公共服务均等化仍然有很多欠账待补，特别是对于一些偏远、贫困地区的基本公共服务仍然是城乡一体化发展过程中的“短板”。