耕地资源流失严重，人地矛盾更加突出啦！

在耕地资源利用方面，随着人口增长和消费扩张，中国未来的耕地规模和人均耕地面积会进一步下降，人均粮食消费水平和粮食需求总量将进一步提高；2020年在人均粮食420～435 kg的消费水平上，基于18亿亩耕地保证的粮食生产能力可以基本满足14.36亿人口的粮食需求；在人均450 kg的消费水平上，中国未来耕地的粮食生产能力足以支持人口高峰时间的14.73亿人，但受耕地资源有限约束，人均粮食占有水平很难进一步提高。

（一）耕地资源的现状

耕地，是人类赖以生存的基础和保障。进入21世纪，中国作为一个拥有14亿人口的农业大国，必须要保有一定数量的耕地，才能满足人口的吃饭问题。为保证中国粮食安全，并为世界粮食安全做出努力，在1996年讨论粮食安全问题的罗马会议上，中国政府承诺粮食实行基本自给的方针，进口量不超过国内需求量的5%。因此，未来中国只有保证耕地面积才做到自己养活自己。改革开饭以来，人口不断增多，耕地逐渐减少，人民生活水平不断提高，保持农业可持续发展首先要确保耕地的数量和质量。而随着人口的增加，城镇化、工业化进程的不断加快，“耕地”这个话题日益沉重。从1996年12月31日的19.51亿亩，到2001年的19.14亿亩，再到2007年的18.26亿亩，耕地一年年减少，已经迫近18亿亩红线，也迫近我们的心理防线。

虽然中国现有土地面积居世界第三位，耕地面积列世界第二位，中国人均耕地只有1.43亩，为世界人均耕地的27.7%，为美国的12.8%，为印度的45.5%，一些省（市）人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但水、土、光、热条件比较好的只有40%，能开垦成耕地的只有8000万亩。

根据《土地利用现状分类》（GB/T2 1010—2007）：耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度小于1.0 m、北方宽度小于2.0 m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；二级分类为水田、水浇地、旱地。

中国耕地主要分布在东部季风区的平原和盆地地区。中国西部耕地面积小，分布零星。

（二）耕地资源利用存在的问题

1.人口增长、耕地消失、粮食消费需求呈刚性增长问题比较突出，农产品稳定供给的任务越来越艰巨

随着人口增长和人民生活水平的提高，今后每年中国粮食消费还要增加50亿公斤左右，非粮食食物的需求也会不断增长，食物消费需求呈刚性增长。但由于粮食生产必需的耕地和水资源数量难以增加，稳步提高粮食综合生产能力的难度越来越大，粮食和农产品供给始终面临着严峻挑战和巨大压力。耕地资源急剧流失，最大的影响就是使我国由于人口迅速增长而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长，最高达1700万人。另一方面，全国耕地资源正在以惊人的速度消失。2017年我国人均耕地面积仅有1.46亩，比世界人均耕地面积2.89亩少了1.43亩。人口与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加严峻。在数量减少的同时，耕地质量下降的问题也不容忽视。

2.耕地资源保护的难度越来越大

改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地为代价取得的。全国上下的开发区热，是耕地流失的一大缺口。近年来，由于城镇化加快、生态退耕以及部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，土地违法案件数量和涉及的违法用地面积出现反弹。

3.耕地后备资源限制强度较大

根据全国新一轮耕地后备资源调查结果，我国耕地后备资源总量为535万公顷（2016年），但主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。我国耕地后备资源大部分位于北方和西部干旱地区。耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。

4.我国现有的耕地质量不高

2019年，农业农村部依据《耕地质量调查监测与评价方法》（农业部令2016年第2号）和《耕地质量等级》（GB/T 33469—2016）国家标准，组织完成全国耕地质量等级调查评价工作，将全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，目前我国耕地资源中有21.95%的基础地力相对较差，生产障碍因素突出；短时间内较难得到基本改善的低水平耕地资源。

5.建立农业可持续发展机制的要求越来越紧迫

粗放型经济增长方式主要依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质量难以提高，经济效益较低。集约型经济增长方式是指在生产规模不变的基础上，采用新技术、新工艺，改进机器设备、加大科技含量的方式来增加产量，这种经济增长方式的基本特征是依靠提高生产要素的质量和利用效率，来实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质量不断提高，经济效益较高。目前在中国农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立起来。在农业资源的节约和利用上，节约资源的良好氛围还未形成，经济上调动农民节约资源积极性的有效办法和利益补偿机制还不健全。

（三）保护耕地资源的意义

1.耕地保证粮食安全

发生于2006至2008年间的全球性粮价飞涨在一些国家引发了暴力示威和社会动荡，尽管这场粮食危机因全球经济下滑导致高企的粮价有所回落而缓解，但危机仍有可能会再发生。根据预测，到2050年，世界人口将达到90亿，农业生产必须增加70%才能满足新增人口的需求。对于我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。民以食为天，这个天到底能不能撑住，首先取决于有没有足够种粮的土地。一个国家的吃饭问题不能攥到别人手里，耕地资源无疑是中国粮食安全的生命线。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有守住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才不会受制于人。

2.耕地对社会安定意义重大

耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。失去耕地的农民就意味着失去了最基本的生活保障，在河北省林润良黑恶团伙二十多名涉案疑犯中，近一半为无业人员，还有下岗工人、农民等。在吉林省展文波涉黑案件中，被检察机关起诉的19名犯罪嫌疑人中，无业者、农民、单位司机等人员占2/3。如果把不住土地闸门，大量占用耕地，让千万农户甚至更多农民失去耕地，丢掉饭碗，成为“三无”人员，社会就不稳定，政治就不安全。

3.耕地有利于生态环境健康

耕地是最好的绿地，在有机物质生产、维持大气中二氧化碳和氧气的平衡等方面，具有重要的生态功能和价值。大量占用耕地不利于社会经济的可持续发展，遗患子孙后代。

4.耕地保障轻工业，尤其是纺织业原料来源稳定

以农产品为原料的加工业产值占轻工业产值的50%～60%；农业特别是种植业为中国国民经济的发展积累了巨额资金，新中国成立以来，种植业的生产积累约占国民经济总积累的1/4～1/3。

因此耕地问题不是一个简单的农村问题，也不是单一的经济问题，而是一个复杂的国家经济安全问题，必须得到我们的重视。

（四）耕地资源保护政策

耕地保护是关系中国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。

党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。中共中央政治局常委、国务院总理李克强指出：“中国人多地少，任何时候都要守住耕地红线，守住基本农田红线。在严守18亿亩耕地红线的问题上不能有任何闪失，绝不能犯颠覆性错误。”现在的永久基本农田就是我们常说的基本农田。加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。2020年，永久基本农田不少于15.46亿亩。

严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下，社会对农产品需求将呈刚性增长，这就要求中国必须保持必要数量的耕地。

耕地作为我国最为宝贵的资源，永久基本农田是最优质、最精华、生产能力最好的耕地，划定并守住永久基本农田控制线功在当前、利及长远，是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的有力保障，是深化农业供给侧结构性改革，促进经济高质量发展的重要基础，是实施乡村振兴，促进生态文明建设的必然要求，是贯彻落实新发展理念的应有之义、应有之举、应尽之责，对全面建成小康社会、建成社会主义现代化国家具有重大意义，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的土地资源基础。

根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律、法规，当前法律规定的耕地保护制度主要有以下几个方面：(www.xing528.com)

1.土地用途管制制度

《土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

2.农用地转用审批制度

《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”

3.耕地总量动态平衡制度

《土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

4.耕地占补平衡制度

《土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

5.耕地保护目标责任制度

根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

6.基本农田保护制度

《土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。”基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。

7.土地开发整理复垦制度

《土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

8.土地税费制度

《土地管理法》第三十一条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；第三十七条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定，征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金；第五十五条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。

9.耕地保护法律责任制度

《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违法土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。”

《土地管理法》《土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

（五）耕地资源保护措施

中国政府与联合国开发计划署、联合国粮农组织于1996年完成的《中国土地的人口承载千里研究》指出：中国可以养活自己的人口，但前提是必须保证耕地面积不得低于1.2亿公顷。对此，党的十六届三中全会指出，“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护提高粮食综合生产能力，说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障”。

为节约和集约利用土地，维持中国的长远发展，在加强永久基本农田管理中首先要从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。按有关要求，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，省级国土资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证，报国土资源部进行用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。其次，要坚决防止永久基本农田“非农化”。永久基本农田必须坚持农地农用，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用永久基本农田植树造林；禁止任何单位和个人闲置、撂荒永久基本农田；禁止以设施农用地为名占用永久基本农田，建设休闲旅游、仓储厂房等设施；合理引导利用永久基本农田进行农业结构调整，不得对耕作层造成破坏。

在具体措施上，从下面几点着手：

1.科学编制和严格执行土地利用总体规划

各级政府编制土地利用总体规划的原则为：①严格保护基本农田，控制非农建设占用耕地；②提高土地利用率；③统筹安排各类、各区域用地；④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；⑤占用耕地与开垦耕地相平衡。 土地利用总体规划是各项建设和土地用途管制的法律依据。同时应加大土地利用年度计划执行的监督力度，重点监督耕地被占用情况。做好土地利用动态监测工作，保证耕地总量动态平衡。

2.规范土地市场，合理配置土地资源

完善和规范土地市场秩序，大力推进经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。对征用农民集体土地可引入市场机制，政府只参与管理、协调和合同签订等工作，这样就可以杜绝暗箱操作和侵害农民利益事件的发生。积极开展农用地合理流转的试点和推广工作，发挥市场配置土地资源的基础性作用。政府应继续提高调控土地市场的能力和水平，运用行政、法律、经济手段，严控土地供应总量，优化土地利用结构，合理配置土地资源。

3.提高土地利用率，积极稳妥推进城市化

现阶段，中国城市化水平达到60%（2019年），正处于加速发展阶段。我们必须改变传统的城市扩张模式，走内涵挖潜、盘活存量土地为主的路子。积极引导城市建设利用闲置土地、存量土地，提高土地利用率和建筑容积率。

随着农村人口向城镇逐步转移，对农村居民点可重新规划整理，北方重点做好旧村改造工作，提倡综合开发和集中成片建设；南方重点做好迁村并点工作。对于整理出的土地可重新组织复垦。

4.提高抵御自然灾害的能力，减少耕地的灭失

2019年，中国自然灾害造成农作物受灾面积20 814.3千公顷，其中征收2585千公顷，直接经济损失2644.6亿元。因此，我们应采取工程技术、生物技术，加大对大江大河和荒漠化区域的综合治理力度；认真贯彻中共中央国务院关于退耕还林还草的有关方针政策，恢复植被，加强生态建设。国家应加大农业基础设施建设的资金投入，改善农业生产条件，增加耕地的抗灾能力。