引导公民参与，达成社会共识，有效解决社会矛盾

第四次工业革命是持续不断的创新过程，在创新过程中往往会发生利益冲突等诸多矛盾。这种冲突会消耗太多的社会成本，因此政府通过政策化解社会矛盾尤为重要。

具有代表性的例子就是共享经济下的移动出行模式。在韩国，Kakao Taxi根据私家车有偿运输行为的例外规定在市场上提供服务，人们上下班的通勤路不仅变得方便，还有利于防止由于出租车的垄断发生拒载、司机态度不好等情况。尽管这种新的移动出行方式有诸多优点，但是出租车行业却强烈反对kakao推出的拼车等新服务。此前，出租车行业曾强烈抵制了通过租车司机严选许可例外规定推出的网约车“TADA”服务。

世界其他国家也发生过类似情况。其中，美国的打车平台优步（Uber））最具典型性。2009年，特拉维斯·卡兰尼克和好友加勒特·坎普（Garrett Camp）共同成立了叫作“UberCab”的公司。2010年6月，优步在旧金山正式推出基于平台的打车服务。优步在市场的初期阶段受到很多“对纽约的出租车行业产生负面影响”等指责，也引发了司机性侵女性乘客、抢劫、无照驾驶等社会问题。

当新技术出现时，美国一般采取不得阻碍新技术发展的“无害式”（Do No Harm）监管方式，这是一种允许企业先推出新服务、事后再进行完善的监管方式。相反，韩国政府考虑到出租车行业的抵制，不允许优步在本国的运营。

如前所述，为了实现5G超链接时代的可持续创新发展，应该建立系统性体系结构统筹讨论解决社会矛盾的方法。也就是说，政府应该建立合理的体系，在实现创新发展的同时更好地解决各种利害冲突。从发达国家的经验看，通过制定监管限制政策讨论问题的方式比以利害关系人为主讨论的直接方式更加有效。

【表5-1】主要国家的新技术监管原则

资料来源：《第四次工业革命和互联网产业危机论》，Kim Sungsoo（2018.8）

首先，在第一阶段应该确立不妨碍技术创新的监管创新原则，对于出现的社会矛盾则通过社会对“创新优先”的共识化解而不是采取加强监管方式的手段。也就是说，政府通过积极应用“监管沙盒”“特殊监管区”等制度，跳出当前监管方式的壁垒，积极推动创新发展。但在第二阶段，听取被创新排斥阶层的声音并完善相关政策。利益冲突是不可避免的事情，应该事先确立信息传递、协调利益关系等原则。

在技术创新速度飞快、社会变革不确定性增加的5G时代，建立有利于创新的灵活监管机制是生存中必不可少的重要因素。一般来说，对于创新的监管和限制可能会导致政策跟不上技术创新速度或延迟创新、缺少对符合创新技术监管手段的信息。而推动技术创新的监管制度，可以根据创新变化快速改变监管方式，防止重大社会风险，从而更加有效地保护社会。(www.xing528.com)

例如，可以将限时制、试验性法规制度化等作为推动创新发展的监管手段。同时，在技术变化较快的环境下，把明显的违法行为一一罗列出来，对于不属于这些违法行为的其他行为采取事后监管的方式。需要注意的是，对于机器人、无人驾驶汽车等有可能对用户造成威胁的技术和服务，应该采取恰当的事先监管制度以保证用户安全。

接下来在第二阶段，应该充分听取被创新排斥阶层的声音，并制定和完善相关的应对方案。对此，通过引导公民参与、达成社会共识等方式解决社会矛盾。这需要政府构建参与主体之间相互信任的有效协商体制。韩国政府对出租车行业和拼车、弹性工作时间等矛盾突出的问题，通过社会协商机构探讨解决方案。

即便如此，在艰难达成社会共识的领域也要遭受相关利益集团的抵制。通过事先限制协商时间、用投票方式决定赞成和反对的“重视成果型”协商方式很难从根本上解决社会矛盾。事实也的确如此。

韩国之所以深受在社会协商机制下探讨弹性工作时间延长、拼车等问题的后遗症困扰，原因有两个：

第一，由于时间紧迫，政府没有足够的时间说服利益关系人。2018年年底，韩国国会通过协商机制修改了现行劳动法，将弹性工作时间从3个月延长到6个月。但是在野党对经济社会劳动委员会（总统直属咨询机构与社会对话机构）提出要再观察一段时间协商结果，而推迟了法规制度的执行，于是政府设定了过渡到每周最长52个小时工作制的期限。

2019年2月19日，韩国经济社会劳动委员会下属的劳动时间制度改善委员会对弹性工作最长时间从现行的3个月延长到6个月的问题，在指定时间给出了明确答案。对此，不参与、放弃投票的各阶层代表委员提出了韩国政府把经济社会劳动委员会用作高层处理机构等问题。

共享经济下出现的移动出行服务加剧了韩国出租车和拼车公司之间的矛盾，而政府也是在较短的时间里集中力量化解了双方的矛盾。2019年2月7日，韩国政府发布了召集所有利益关系人参与制定的《出租车和拼车社会大妥协机构协议草案》。该草案是在韩国成立大妥协机构之后短短45天时间里获得的成果。对此，首尔个人出租车运输事业组合联合会认为，该协议草案并没有获得个人司机的同意，因此对协议内容不予认可。同时，Poolus、Wemobility、Witsmobility等拼车服务公司也表示，该协议草案仅仅是Kakao移动出行与出租车行业之间的协议，宣布协议无效、需要重新进行商议等声明。

其次，是代表性的问题。作为社会对话机构的韩国经济社会劳动委员会，努力探讨让更多的主体参与讨论协商的方案。青年、女性、非正式员工的三名代表对在弹性工作时间延长的协商过程中具有利益关系的自己被排除在外的情况表示抗议，要求保证在今后各个议题的协商讨论中让自己参与其中。

为了解决这种代表性的问题，更加有效的方法是需要在短期内达成结果的课题由国会通过立法程序完成，而在社会对话机构中则主要针对具有方向性的议题进行讨论和协商。如果急于达成协议，反而不利于社会对话的进行。同时，如果其中一方特别强势的话，也很难充分经过协商和讨论。

从结果上看，政府应该持续不断地努力消除以5G为重要技术的第四次工业革命进程中遇到的各种阻碍因素和监管限制，而在此过程中合理地缓解矛盾最为重要。为了实现监管体系的转型、合理协调矛盾等，政府不应该只重视短期成果，更应该谨慎判断是否具有代表性的主体参与以及积极探讨提高参与主体代表性的方案。同时，为了实现社会让步，除了成立协商机构外，还要为利益关系人提供对话渠道，对重大社会问题进行多边协商。