如何优化数字包容政策以促进数字创新发展？

5G技术将突破当前通信技术的局限，在多个领域创造新型服务，成为真正的第四次工业革命起点。可以说，通过数字包容政策的重要支撑之一数字技术，实现创新发展的成败关键在于如何有效地应用5G技术。为了实现数字创新发展，政府应该具体考虑以下几个政策方向：

1.推动数字创新发展的政策方向

第一，应该建立创新发展的神经网——数字高速公路。数字高速公路是在数据的生成和采集、流通（交易）和分析以及应用等整个过程中形成的数字经济最为重要的基础。如果说在信息化时代韩国被人们认为是“全世界互联网应用的最佳国家”，那么在建立数字高速公路的超链接时代，韩国有望成为数据应用最安全的国家。在过去建立超高速信息通信网等ICT基础设施尤为重要，而现在的重中之重已经转移到有多少数据流动以及通过人工智能可以提供智能程度多高的服务上。韩国前总统金大中在任期内建立了信息高速公路并成功地实现了信息化，为韩国打开了通往IT强国之路。同样，在现任文在寅总统时期，韩国政府应该通过建立数字高速公路，为韩国成功实现智能信息化、从追赶型国家成功跻身领先国家奠定基础。

如果韩国比其他国家提前一步建立数字高速公路，很有可能会成为引领5G超链接革命的创新国家。尤其在5G技术的初期，政府应该制定以关键通用技术为中心的科技政策，因此比其他国家提前掌握以5G网络为中心连接的物联网、无人驾驶汽车专用网等核心融合平台尤为重要。在终端设备上连接具有竞争优势的超链接网络（5G、物联网等），结合医疗、制造业、金融业等各行各业与相关系统、平台提供产品与服务。政府应该完成从快速追赶者（Fast Follower）到先行者（First Mover）的战略转型，通过选择和集中重点产业保持竞争优势。

第二，韩国政府应该集中力量发展韩国擅长的领域，通过政策拉动公共投资进而推动5G发展。通过5G环境下的数字高速公路，拉动第四次工业革命的各种新型融合服务的出现。尽管韩国是全球最早实现5G商用化的国家，但仍不足以提供所有基于5G通信网的融合服务。因此韩国应该在5G通信网的基础上，定向选择具有世界竞争力的相关产业产品与商业模式。

在初期选择和集中创新技术方面，政府应发挥极其重要的作用。为了让5G技术在早期快速扩散，政府应该积极推动5G融合服务的出现，从中选择重点新型服务业在示范区进行验证。当前，韩国政府已经把体验式媒体内容、智慧工厂、无人驾驶汽车、数字健康指定为“5G+五大重点服务领域”，具体效果还有待观察。5G早期，政府在推动重点服务领域的发展时，为了有效控制成本和提高效率，应该优先利用与重点服务领域有关的创新基地。例如，韩国政府在VR·AR复合中心（KoVAC，位于首尔市麻浦区上岩洞）重点发展体验式媒体，在智慧城市K-city（位于华城市）和板桥ZeroCity推广无人驾驶汽车的发展。

与此同时，通过政府的公共投资掌握早期市场非常重要。市场初期，政府在进行公共投资时应该探讨能够安全有效管理基础及老旧设施的方案。例如，韩国政府可以考虑在公路、港口、机场等基础设施上建立基于5G的智能型实时监管系统，或者用5G实时采集教育、文化中心等建筑物的传感数据（龟裂、温度等）预防安全事故的发生，以及针对全国2000多个小规模设施实施基于5G的CCTV无人监控方案。2019年7月，在韩国首尔市杨川区木洞的雨水泵站发生了一起三名工人死亡的事故。如果在地下设施中安装了监控系统，就可以提前预防事故的发生。

此外，政府还可以着力推动基于改善人们教育、能源、环境、社区等问题的5G解决方案，普及基于5G的远程会诊方式，提供以现场为中心的福利行政与照顾残疾人服务等。同时，还要积极考虑建设基于5G的智能型智慧城市基础设施。

值得注意的是，对于韩国而言还需要特别关注“后智能手机”（Post-Smartphone）战略。最近，引领ICT产业发展的智能手机市场出现了增长率快速下滑的现象。特别是在发达国家市场，大多数移动通信用户已经成为智能手机用户，所以增长率逐渐在下降。

2019年第一季度，全球智能手机出货量为3亿3040万部，与上一年（3亿4540万部）同比减少了4.3%，大多数领军企业饱受“经营难”的问题。其中，三星电子的销量为7180万部，与上一年（7820万部）同比下降了0.9%；苹果手机的市场份额下降到13.0%，给17.9%的华为让出了第二的宝座。从全球来看，目前只有华为、OPPO、小米等中国企业通过在国内市场销售中低端手机，继续保持增长的态势。

面对智能手机市场的下滑，全球领军企业为了克服移动通信市场饱和的危机，纷纷推动在智能手机中融合未来新技术的技术创新。也就是说，这些手机企业结合新技术，正在努力开发具有新功能和形态的“后（post）智能手机”。目前普遍认为，有望与智能手机相结合的创新技术包括虚拟现实、无人驾驶汽车、物联网、人工智能、无人机、可穿戴设备等。

【图5-2】不同时期手机市场份额的变化趋势

【图5-3】5G超链接时代的“后智能手机”技术(www.xing528.com)

作为全球最早实现5G商用化的国家，韩国产业界极其关注后智能手机的研发，并积极探讨用于后智能手机的替代科技（Alternative Technology）。也就是说，在5G环境下，韩国可以为后智能手机的研发发挥重要的试验台作用。

第三，为了掌握全球竞争力，应该建立平台式的分工合作结构。从概念上看，5G并不是基于现有基础设施的服务业，而是多个主体共同合作的典型的平台商业模式。纽约城市大学新闻学教授杰夫·贾维斯（Jeあ Jarvis）在《Google将带来什么？》一书中分以下几个方面整理了影响平台经济的几个判断标准：一，具有基于技术的（自主技术标准与流通方式）的核心平台；二，可持续创新性（外界有多少企业参与自己提出的创新以及完善创新程度）；三，依靠信任与市场连接（战略性合作与规模经济）；四，其他（收益性与发展性等）。这意味着在具有平台特点的产业中，如果没有实现全球合作，就很难获得成功。为了在5G初期阶段牢牢抓住全球竞争力，政府应该从全球平台观点出发落实政策，促进企业在全球终端、设备产业等方面实现质的飞跃、创造融合服务和装备等新市场。

第四，对于韩国而言，为了克服内需市场的局限性，应该更加积极开发相关产业的海外需求。在有限的内需环境下，积极扩大5G超链接相关产业出口的同时，应该注意出口市场的多元化。具有代表性的例子：韩国土地住宅公社获得了科威特阿伯杜拉新城市开发项目，该项目金额高达40亿美元，是韩国首个智慧城市相关的出口项目。韩国土地住宅公社计划在64.4平方公里面积里建设2.5万至4万户住宅。韩国企业在这种基于各个城市数据分析的城市资源（能源、水、交通等）管理方案、家务（housework）自动化系统等智慧城市领域向海外出口，具有重大意义。

2.解决社会问题，与社会达成共识

数字融合的另一个重要支撑点就是社会性包容。将引爆第四次工业革命的5G技术始于数字技术的创新发展，终将完成于社会性包容之下。在5G技术环境下，通过第四次工业革命提高生产率和效率等，这将会导致就业岗位骤减的社会问题。因此，社会上比较担心即使将来随着科技进步经济进一步发展，可能也会出现就业没有任何增加的“无就业发展”情况。为此，政府当局应该尽早采取应对措施。

从现实来看，一些发达国家通过缩短工作时间、保障基本收入（芬兰的“全民基本收入计划”、法国的“无条件基本收入”）等政策，积极探讨加强社会安全网络等方案。影响到整个社会的经济政策应该与产业综合政策配套实施，这就要求政府部门之间应该密切合作并建立健全相关体制。

与此同时，政府在制定政策的过程中，应该更多地通过信息通信技术增强安全性、提供便利性等。如果将来建立智能化交通体系，在交通拥堵问题得到缓解的同时，也能实现节能环保。当然，在快速的社会变革下实现的技术创新离不开社会的共识与支持。

为了在社会上进一步推动数字融合，5G超链接革命应该由整个生态圈共同推动发展，而不是由少数大企业垄断。整个生态圈主体共同参与，通过形成跨界融合、竞争者之间合作的互依共存的产业结构和生态圈，创造新业态和创新的商业模式。也就是说，企业应该立足于多元化发展，掌握产业的可持续竞争力，为此大企业和中小企业之间的关系和意识应该发生变化。在这个过程中，政府和大企业应该认识到中小企业作为伙伴在数字技术的创新发展中发挥着不可替代作用。政府应该为中小企业提供更多的政策支持。

其中具有代表性的例子就是2016年沃尔玛实施的“购买美国产品”（Buy America）计划。沃尔玛通过为合作的中小企业提供将近290万亿韩元的资金，加强了与美国中小企业的合作。这不仅有利于沃尔玛获得短期利益，更有利于形成可持续发展的长期互利共生的环境。

数字融合发展应该以大企业和中小企业的互利共生为基础。从这个层面看，在建立5G超链接相关平台的过程中，政府应该完善大企业、中小创投企业之间有机的共生体系，引导大企业扩大对中小企业的资本投入，并在不同地区成立运营“企业间战略支持中心”。同时，政府应该将5G超链接革命当作是中小IT企业实现自力更生的绝好机会，在选择重点服务领域时通过扩大支持共享基础设施、支持企业的供应与销售、增加对技术研发的投入、提供人力与资金支持等，积极培育IT中小零部件企业。

此外，还应该为用户提供数字公民教育等全方位服务。现在如果不会使用数字设备，人们很难通过移动设备订购车票或享受金融服务，甚至在餐厅吃饭点菜都将成为问题。如果不实施数字融合政策，很难成为真正的包容性国家。

过去，韩国在金大中总统时期提出的“建立全世界电脑应用最佳国家”口号下，为1000多万人提供了信息化培训。现在仍需要韩国政府为人们提供数字公民教育，提高人们的素质和技能，让全国5000万人都能在数字化时代过上好日子。为人民提供数字公民教育将为韩国实现包容性国家奠定坚实的基础。

最后，应该建立数字化政府实现智能的政府工作。过去韩国在建立电子化政府的工作上取得了斐然的成绩，而现在应该跳出电子化政府的框架。当前的电子化政府框架保持了模拟方式的工作体系和程序，只是对其实现了网络化而已。数字化政府立足于数字化观点，重新设计政府工作体系和程序。这就是OECD在定义数字化政府时，提出的首个重要内容“数字设计”（Digitalby Design）的重点。电子化政府以通过互联网在线发放民事文件为自豪，而数字化政府的目标是通过行政程序的创新改革不再需要发放文件。

单方面的行政改革很难追赶技术发展的快速步伐。过去的电子化政府是以政府为主导向大众提供服务的方式，而未来的数字化政府有望成为将民间创意用于创新机制的平台型政府。