整体性治理理论及其应用启示

对政府治理产生重大影响的新公共管理理论自20世纪末、21世纪初进入后新公共管理时期。由于新公共管理理论的局限性及其理论缺陷，导致新公共管理运动走向两个不同的理论创新：一是美国学者丹哈特夫妇倡导的新公共服务理论（New Public Service Theory），二是由英国学者主导的整体性治理理论（Holistic Governance）。这两大理论有一个共同点——都是在对新公共管理理论批评的基础上形成的，但它们的理论逻辑、治理模式却大不相同。关于新公共服务理论及其对海关工作的借鉴意义，本人以《“新公共服务理论”对构建和谐海关的借鉴意义》为题（参见《海关研究》2007年第2期）作过论述，这里就不涉及了。本文重点从整体性治理理论角度进行分析。以英国学者佩里·西克斯（Perri.6）和帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）为代表的整体性治理理论的影响力正不断扩大，有人甚至认为这一理论可能成为21世纪有关政府治理的主导理论。

从理论产生的背景分析，整体性治理理论是建立在对新公共管理理论的批评和信息技术的发展基础之上的，与新公共管理强调竞争、分散和激励不同，整体性治理理论着重于重组、整合和整体性运作。整体性治理作为一种解决方式，针对的是政府改革破碎化带来的问题和数字信息时代对政府提出的新要求。就其理论本身而言，整体性治理的主要思想有：

（一）重新整合

整合是整体性治理的精髓，一定意义上说，重新整合是对新公共管理的对立回答。主要内容包括：一、大部门式治理，将类似职能的机构合并成一个大部门以减少职能交叉，提高工作效率；二、重新政府化，将过去改革过程中外包给私人部门的公共管理活动重新交给政府公共部门管理，强化公共管理的公益性和非营利性；三、加强中央控制，这是对新公共管理碎片化改革造成的多头等级结构和分散竞争的无政府主义的回应，重新强调秩序；四、强调共享服务，通过重塑一些具有公务支撑功能的服务链提供和成本核算，精简管制检查，实现政府部门和公众之间的信息共享。

（二）流程再造

作业模式的重组、作业流程的再造是整体性治理的基本特征。具体来说，就是将原来分别由多个部门和机构分散执行、程序烦琐、形式复杂、内容重叠的规程，按照相似和合并同类项的原则进行重构和再解析，尽可能通过大部门式整合后再分解，以达到直达、直观和直接的公共治理目标。(www.xing528.com)

（三）整体治理

主要内容包括：一、“一站式服务”和“单一窗口”作业，即把一些分散的服务功能集中起来，以便解决一些重复的问题、提高办事效率；二、重塑从结果到结果的服务，即着重过程，而不人为地划分现有机构的边界，使得政府机构着重以功能为基础组织重建；三、重视组织之间的互信、合作与沟通，强调治理首先是公务人员的同舟共济和团队精神，然后才是制度创新和整体思量。

（四）电子信息

整体性治理在很大程度上取决于信息技术的发展，由于网络技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，使得新公共管理模式无法适应当今经济全球化、网络化、一体化时代政府治理的需要。因此，整体性治理强调发挥网络政务公开、政府门户网站和电子政务的作用，同时，要求存在各不相干的层次、互不相应的行政系统的政府信息数据库和信息系统，实现互动搜寻、共享和相互提供。^[1]

从治理方法角度论述，整合和整体性运作的效果取决于决策层的决心与力度。整体性治理与新公共管理理论、新公共服务理论尽管在治理模式上不同，但其终极目标是一样的，都是通过政府职能的改革和治理，追求更快、更好、更低成本地提供公共服务。这些治理方式对构建海关大监管体系具有启示作用，值得参考借鉴。