英国海关业务制度：重构及改革重点

英国海关作为世界海关组织的重要成员，在欧盟的框架下，围绕英国的利益，近年来在海关改革和现代化建设过程中进行了一系列重大改革，重构职能和作业流程，特别是在世界海关组织2008年《21世纪海关蓝图》中关于各成员“为确保他们有能力和技术在所有运作模式下高效地履行海关职责”，必须加强能力建设的倡议下，对海关能力建设下了一番功夫，取得积极进展。下面对英国海关近年来机构及其通关业务改革等情况作个分析。

（一）英国海关及边境管理机构职能沿革

英国海关成立于1203年，直接隶属于皇室，负责评估和征收关税。1671年，英王查尔斯二世设立了海关局，专门用于征收进出口关税。1909年，海关局与成立于1643年的消费税委员会合并成为皇家海关和消费税局。2005年，英国政府将海关与税务总署进行合并，组成英国皇家税务与海关署（Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC），主要负责税务征收和税收管理。2008年，英国政府将原来的边境和移民署、英国签证局、皇家税务和海关署的查验部门合并成为一个独立的边境管制机构——英国边境署（UK Border Agency，UKBA）。2013年，英国边境署撤销并拆分成为两个机构：一个是英国签证和移民署，专注于签证和移民事务；其余边境管控部分则纳入隶属于内政部的边境部队。值得一提的是，1909年以来，英国海关一直保持着机构与职能的独立稳定，直至2005年因为困扰英国政府的庞大的财政赤字，才组建皇家税务和海关署。目前，英国海关职能主要由皇家税务和海关署（HMRC）和隶属于内政部的边境管理部队（UK Border Force，BF）共同承担，将维护贸易安全、促进贸易便利视为其主要工作目标。

皇家税务和海关署（HMRC）主要负责管理和征收直接税（包括所得税、公司税和资本税）、间接税（主要是增值税）、消费税及其他税等，其中包括负责征收欧盟之外进口货物关税和进口环节税，以及与此相关的海关审价、归类和税收稽查；内设4个业务组、5个后勤组及若干名非执行董事会董事。

边境管理部队（BF）隶属于英国内政部，继承了原英国边境署的边境保护职责，直接向部长报告；主要负责英国港口、机场、邮政仓库和铁路的边境管控，负责协助海关执行先税后放和涉及审价归类的现场验估，布控货物查验、放行，查发违法走私情事，以及执行其他边境管理部门的指令；目前分为五个防区：中央防区、希思罗机场防区、北部防区、南部防区、东南部和欧洲防区。

（二）英国海关主要通关管理制度

1.英国海关通关管理职能的实现方式。英国政府部门普遍实施风险式、申报制的信任管理模式，倡导守法自律、违法惩戒。海关亦已将传统的口岸通关细查细验监管模式调整为强化事前风险管控、数据互联共享、事后审计稽查及违法惩戒的新型管理模式。通过广泛运用现代信息技术和科技装备，企业在口岸通关环节主要采取无纸化、自助化方式实行自行申报和自行纳税，海关将安全准入、风险管理、反恐、情报管理作为主要手段，进行风险甄别和实施边境管控，进口实行先税后放，增值税或消费税在销售后的规定期限内合并计征，海关实施税收稽查。

2.英国海关的基本通关流程。英国进出口货物以口岸清关为主，主要流程是：

——运输企业或代理企业向HMRC和BF等边境管理部门提前发送运输工具和货物进境信息，边境管理部门根据职责分别开展风险分析和评估。

——报关企业（以代理报关为主）向边境管理部门进行无纸申报，涉及许可证件的需提前申请。

——HMRC的CHIEF系统（详见下页）根据预设参数自动计算税额，给出通道提示，予以放行或作其他处置。一般需时为3分钟。

——企业或代理企业根据CHIEF系统回执信息，自助打印税单，税款可以采用电子支付方式进行支付，可以进口企业自付，也可由代理企业垫付。

——需要查验的，由BF在口岸现场实施查验。查验一般需要2～3个工作日完成。查验以机检为主，进口货物是重点。海关在查验过程中配有执法记录仪，不需要企业或代理陪同及签字确认。如发现货损等情事，只要通过有效的现场证明与海关无关，海关不承担责任。

——其他符合安全准入要求，非查验货物以及涉税货物完税后，均由系统自动放行。HMRC负责清关后税收稽查。

3.英国海关的主要通关系统。

（1）CCS系统（Customs Clearance System）。即货物申报系统，主要用于企业向海关等部门进行数据申报，类似于中国电子口岸的QP预录入系统。报关企业也可以开发自己的系统与CCS系统对接，如英国报关集团公司就开发了企业自身的CCL系统，自动采集数据完成申报。

（2）CHIEF系统（The Customs Handling of Import & Export Freight）。该系统主要用于HMRC、BF等部门的数据受理，实现业务处理无纸化作业，具有数据分析、风险评估和通关处置等功能，基础数据提供各部门共享和交互。

（3）Peach & Traces System、ALVS等其他管理部门使用的系统。主要用于动植物和港口卫生检疫部门管理、自动许可证验证管理等。

4.英国海关监管通关设备配置。现代化检查设备及相关系统广泛应用于口岸现场。海运口岸都配备了大型门禁式辐射检测设备，进出集装箱都要通过检测；配备车载移动式X光检查设备，查验区域多样化、多用途查验工具，查验用交通工具，查验人员配备防护装备；空运现场配备隐藏式行李物品X光检查设备、门禁式辐射设备和仪器、人脸识别系统、人体藏毒检查设备、毒品检测设备等。这些设备设施，有的是政府配置，也有政府与经营者分担投入的。

5.英国邮件及快件监管概况。英国皇家邮政（Royal Mail）主要有希思罗机场和考文垂机场2个分拣处理中心。其中，希思罗分拣中心年处理邮件2亿多件。英国海关确定的验放标准为，价值15英镑以下免税，15～135英镑征收20%的增值税，超过135英镑的另外按货物征税。海关对邮件的管理主要依托邮政企业自我管理和协助监管，海关通过风险分析定期、不定期下达高风险和重点监管清单，邮政企业据此将需要重点监管和查验的邮件移至海关查验监管区域，海关分组分班驻地监管，实施X光机检和人工查验，需要征税的由邮政企业告知收件人缴税。海关对邮政企业人员予以指导培训。

（三）CORE：英国海关供应链数据监管改革

随着国际货运业的发展，申报数据不准确问题越来越成为海关监管的障碍，给信用证签发人、购买方、船运公司和社会等各方面带来货物禁限运等风险。来自英国克兰费尔德大学（Cranfield）的研究报告称，不准确的数据申报在英国所产生的费用每年高达14亿英镑，超过90%的被调研公司认为，供应链透明度优先等级为最高或中高。(www.xing528.com)

造成上述问题的主要原因，是当前的供应链数据运行模式过于复杂，数据传递环节众多且信息不互通互联，容易造成数据错误、延误或信息损耗，从而遮蔽了透明度。欧盟海关根据联合国贸易便利化和电子商务中心（United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business，UN/CEFACT）的技术标准启动了“持续优化和弹性安全的全球供应链”（CORE：Consistently Optimised Resilient Secure Global Supply - Chains）项目，提出“无缝的一体化数据管道”（One world Seamless Intergrated Data Pipeline）概念，即：

——建立一条贯通双方收发货人（进出口商）、相关货运代理方（第三方物流）、各海运/空运港口当局、承运人（船运/空运公司）之间的数据管道；

——将数据区分为：①与运输相关的数据，②与货物及人相关的数据；

——双方收货人之间直接通过数据管道签订销售合同、提供发票数据、付款等；

——收发货人与货运代理（第三方物流）之间直接通过数据管道传递货运信息；

——货运代理（第三方物流）与港口当局、承运人之间直接通过数据管道传递货运信息；

——双方边境机构通过数据管道接收、监测、评估管道中的相关信息，重点包括：①销售合同，②付款，③货运代理（运单、提单等），④港口当局管理数据，⑤船运/空运运输数据（舱单等），⑥各自境内运输全程GPS定位信息等。

英国海关负责CORE第10工作组，主要工作是：规划建立符合WCO和UN/CEFACT“购买-运输-支付”标准的数据管道，在①托运完成、②启航48小时后、③抵港前24小时向边境机构的简要申报、④进口商补充申报、⑤开箱时最终货物保险这五大数据节点上采集各方数据信息，使得“购买（销售合同信息）-运输（承运人舱单信息）-支付（银行和保险公司付款信息）”互相对碰，并通过港口社会系统（DESTIN8）产生报文信息报送至英国海关（HMRC），边境部队（BF），环境、食品农和农村事务部（Department of Environment，Food & Rural Affairs，DEFRA），港口卫生检疫（Port Health），金融服务管理局（Financial Service Authority，FSA）等部门，由各部门分别依职能进行本领域监管风险评估。同时，参与本项目后，中国海关也可以通过数据管道采集的数据进行本国海关监管风险评估。目前，该项目正在费利克斯托港（Felixstowe）试点。

（四）英国海关的情报与风险管理

英国海关利用现代信息技术，以情报为导向，不断提升风险管理和打击违法的能力。

一是风险管理机构配置集约。HMRC和BF总部都设立了风险管理与情报机构，专门负责收集分析评估风险信息和情报信息，如负责英国空运/货运风险管理的人员就有80人。同时，按照业务分类和地理位置设立区域性的风险分析和情报机构。如集装箱量占全国46%的英国第一大港费利克斯托港（Felixstowe）的风险情报部门，负责全国海运货物的风险分析布控，并设立机动小组支援区域内其他口岸的工作；希斯罗机场（Heathrow）的风险情报部门，负责全国空运货物的风险分析布控。

二是风险信息网络构建渐成体系。英国海关管理约15万家公司，每年处理数据量达325亿次，其中99%通过计算机完成，这得益于其较为完备的信息系统网络建设。这一系统网络主要包括三个层面：第一层面是政府部门执法系统。各系统相对独立又保持联通，既保证了部门执法的权威性，又共享执法信息。如CHIEF、Peach & Traces System、ALVS系统等。第二层面是社会中介服务系统。涉及货代、报关行、跨境电商平台等中介服务，可以最大限度提供通关便利服务。如CCS、E-Customs系统等。第三个层面是由欧盟提出的国际贸易供应链服务系统。如正在推进中的CORE项目，可以扩展数据共享，减少申报误差，提高通关效率。

三是风险管理运行机制较为健全。英国政府下决心整合了各部门的信息系统和数据，建立了全国统一的数据库，实行大数据管理和综合执法与服务。在履行边境管理时，无论HMRC还是BF或其他部门，都依托具有“单一窗口”性质的CCS系统和CHIEF系统实现信息共享和执法互助。此外，英国海关风险管理的一大特色是通过情报风险分析加强预警。一方面情报分析人员与政府各个部门、物流公司以及国际海关组织保持紧密沟通，获得多方面的情报进行汇总分析；另一方面，大系统保证了数据采集的完整性和及时性，各项电子申报均是在货物实际抵达前完成。风险分析部门可以提前掌握大量信息，作出风险预判并发出不同指令，不仅提高了查验的命中率，也加快了通关速度。

（五）英国边境管理机构的执法合作

为缓解有限人力与无限责任的矛盾，英国海关倡导开放合作的理念，注重多层面、多路径强化执法合作。

一是注重与其他国家海关的合作。英国海关与欧盟各海关始终保持紧密联系，统一执行欧盟海关法，而且实现了真正意义上的国际海关执法合作。如对穿越英法隧道欧洲之星列车的监管，英法海关相互派员在对方境内检查出境旅客，变两次执法为一次执法，实施结果互认。

二是注重与口岸相关执法部门的合作。负责英国边境和口岸管理的机构有23个，虽各司其职，但相互间的合作非常密切且富有实效。最为明显的是实现了边境一体化管理及服务。仅BF一个主体执法部门在口岸统一负责进出境货物和人员的执法，包括进出境货物/物品监管、征税、反恐、品质检验、检疫、濒危物种管制、军品防扩散、知识产权保护以及移民等边境管控任务。如英国健康卫生署、环境保护署等部门仅在Felixstowe港口等重点口岸设立区域性派驻机构或机动工作组，协助BF实施鉴定认定等。重大疑难问题由BF会同相关职能部门共同处置。

三是注重与企业的合作。英国海关倡导海关与企业之间的互信合作，以提高守法水平为目标，强化与企业界的伙伴关系。实施欧盟标准的AEO认证，建立客户协调员制度，对于资信良好的企业实施信任管理。如英国清关公司，可以根据海关授权，对代理的进出境申报货物进行抽检。

四是注重与第三方或社会组织的合作。如英国政府或者英国海关每年向贸易标准研究院投入资金，购买国际贸易商品品质标准研究意见及违反标准行为的情报信息。在税务、军品出口有关案件的调查过程中，英国海关比较注重专业咨询公司和顾问专家的意见，此举也促进了相关服务市场的发育。

五是注重与其他管理机构的合作。如英国海关为查缉香烟走私，加强了与供应环节和消费市场相关管理部门的合作；为打击车辆盗窃与出口走私，加强了与内政部重案组、地方警署等的良好合作。

此外，英国海关在内部能力建设方面重点开展了立法、教育培训、专家队伍建设、绩效评估等工作，强化资源管理，为履行职责提供了强有力的综合保障。